空心村形成原因及治理措施探析

（中國計量學(xué)院，杭州310000）

摘要：隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的不斷加快，空心村已經(jīng)成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一大阻礙。城市化進程一方面為空心村的改造創(chuàng)造了良好的政治經(jīng)濟環(huán)境，另一方面對人們思想、行為方式造成了巨大沖擊，使得改造過程錯綜復(fù)雜。從空心村形成過程出發(fā)，探析空心村形成原因，并針對空心村改造過程中存在的問題提出解決措施。

關(guān)鍵詞：城市化 空心村 成因 對策

中圖分類號：F310.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）26－０024－02

農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是縮小城鄉(xiāng)之間的差距，解決我國“三農(nóng)”問題和實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的有效途徑之一，而空心村的出現(xiàn)延緩了這一進程。空心村是指由于農(nóng)村居民點用地不合理，新建住宅過分集中在村莊外圍，村莊內(nèi)存在大量空閑的宅基地和閑置的老房子，從而形成了用地狀況“內(nèi)空外延”的村莊布局。空心村的存在惡化了農(nóng)民的生活環(huán)境，并成為各種矛盾糾紛的誘因，為社會不穩(wěn)定因素的滋生提供了土壤，影響了農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化過程中空心村問題形成過程分析

據(jù)相關(guān)資料顯示，我國空心村的形成從20世紀(jì)80年代中期開始凸現(xiàn)，但尚不明顯。90年代中期，隨著改革開放的不斷深入，整個中國社會逐漸由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被逐步打破，人們在城鄉(xiāng)之間頻繁流動，空心村的數(shù)量逐步增加，范圍逐步擴大。90年代后期我國處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的加速時期，農(nóng)村的空心村問題日漸突出，逐步成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大阻礙。

20世紀(jì)80年代中期，空心村尚未大規(guī)模形成。由于缺少科學(xué)的規(guī)劃，大多數(shù)村房屋建設(shè)基本沒有經(jīng)過正規(guī)設(shè)計和科學(xué)選址，主要依農(nóng)民自身意愿而建，但其設(shè)計受農(nóng)村習(xí)俗、風(fēng)土人情等潛在規(guī)則影響。房屋建設(shè)一般就地取址，房屋類型繁多，建房分散，質(zhì)量不一。部分房屋由于年代久遠(yuǎn)，建筑材料性能惡化，很多屋主進城定居，老房屋因無人管理而廢棄于村中。這是空心村形成的重要原因之一。

90年代中期，社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，更多思想較為開放的農(nóng)民進城加入了城市工業(yè)化的大軍。在參與城市經(jīng)濟建設(shè)的過程中，農(nóng)民不但積累了一定的財富，而且生活方式逐漸與城市居民接軌，部分返鄉(xiāng)“富農(nóng)”為追求生活質(zhì)量開始仿城市建筑建造新居所。就農(nóng)村習(xí)俗而言，建房屬于農(nóng)民自身的事情，因此，建房無統(tǒng)一規(guī)劃、亂挖亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。新建房屋建設(shè)脫離原有的一層結(jié)構(gòu)向多層結(jié)構(gòu)發(fā)展，農(nóng)村“低房屋”與“高房屋”開始并存，原有整齊的村容村貌被破壞，村中貧富差距也隨之拉大。

90年代后期，我國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型加快，農(nóng)民財富在急速增加的同時思想觀念也發(fā)生了巨大變化。在村中無序建房狀況無法遏制的情況下，部分農(nóng)民外遷將住房建在村子外圍，老宅基地閑置原地，呈現(xiàn)出分散零亂、一戶多宅的村莊面貌。住宅布置的不合理，一方面不利于村容村貌的建設(shè)，另一方面也造成了村內(nèi)排水不暢、地表積水、環(huán)境惡化等嚴(yán)重問題。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)與空心村的矛盾日益突出，空心村的改造已刻不容緩。

二、城鎮(zhèn)化過程中空心村形成原因分析

（一）城鎮(zhèn)化過程中村莊缺乏科學(xué)規(guī)劃

地方政府重城輕鎮(zhèn)、重鎮(zhèn)輕村的現(xiàn)象比較普遍。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中城市通常有相對完整、具體的規(guī)劃指導(dǎo)，而多數(shù)農(nóng)村尚未被納入城市總體規(guī)劃之內(nèi)。部分村莊雖制定了自己的規(guī)劃但受集體土地流轉(zhuǎn)制度、資金、規(guī)劃人員水平等因素影響，村莊建設(shè)計劃缺乏可操作性。部分地方官員為追求政績和短期經(jīng)濟效益，盲目加快推進城市化進程，避開關(guān)系復(fù)雜的農(nóng)村人口與宅基地問題，亂批宅地，批少建多，亂占耕地。圈地建房使得村莊布局雜亂無章，村莊規(guī)模向外擴張，而村中心廢棄待建的狀況更是司空見慣。

（二）城鎮(zhèn)化過程對村民思想的沖擊

我國農(nóng)村教育相對落后，村民思想水平相對偏低。在長期形成的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)生活方式的影響下，部分農(nóng)民過分關(guān)注眼前的個人利益，集體意識不強。加之城市化進程的加速和市場經(jīng)濟的繁榮，更為崇尚個人價值的理念提供了生存的土壤。思想素質(zhì)的低下直接影響了村莊的整體建設(shè)規(guī)劃。在建房方面，農(nóng)村存在 “逐水而居”、“沿路而建”的觀念，出于個人利益的考慮隨意建房也就成了常態(tài)。此類房屋建造者多為新生代農(nóng)民。拆房方面存在“老房是祖?zhèn)鬟z產(chǎn)不能隨便拆”的守舊思想，阻礙拆遷，不服管理，增加了村莊改造難度。這類房屋的所有者多位村中年長者。總之，近些年拆遷問題的敏感性使得政府左右為難。

（三）城鎮(zhèn)化過程中管理制度缺陷問題

就現(xiàn)有體制而言，村鎮(zhèn)建設(shè)實行的是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為輔，縣（市）為主的管理體制，對于村莊投入力量過小。村民委員會本是基層群眾性自治組織，但現(xiàn)實操作上卻受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)支配，這削弱了村委會自主建設(shè)意識。村民委員會與相關(guān)組織的關(guān)系規(guī)定不明確，也使得村民委員會的執(zhí)行力受限。管理制度上的模糊性成為空心村改造的灰色地帶。城鎮(zhèn)化建設(shè)是社會財富積聚與繁衍的過程，這讓以權(quán)謀私和權(quán)錢交易成為可能。在征地拆遷中出現(xiàn)如村級財務(wù)的暗箱操作、補償標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，這些矛盾經(jīng)過長期積累極易誘發(fā)村民與村民之間和村民與村集體之間的糾紛。

（四）城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體制問題

農(nóng)村土地由于其所有權(quán)主體的特殊性，其土地市場并不是完全開放的市場，尤其是作為建設(shè)用的土地在使用權(quán)主體及內(nèi)容上受到嚴(yán)格的限制。從理論上講，我國現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但在農(nóng)村實踐中存在多種形式的流轉(zhuǎn)方式，包括出讓、租賃、抵押、置換、繼承、征收等。我國《土地管理法》第六十五條規(guī)定：“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)可以收回土地使用權(quán)：為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，對土地使用人，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。”這些法律規(guī)定對集體經(jīng)濟組織依法、有償收回空心村閑置宅基地提供了流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，村集體經(jīng)濟組織可以對空心村中閑置宅基地在依法付給原土地使用人適當(dāng)補償后，實現(xiàn)宅基地的收回。這一法律使用的前提條件是為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，但為解決個人經(jīng)濟問題而流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)尚不在法律規(guī)定范圍之內(nèi)。顯然，現(xiàn)行法律無法滿足農(nóng)村發(fā)展需要。

（五）城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口流動問題

隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)村大量剩余勞動力大量、頻繁流入城市，這種現(xiàn)象將會在很長一段時期內(nèi)存在。大量青壯年涌入城市，造成了村級組織干部隊伍年齡偏大、文化偏低、結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象，這不利于空心村改革措施的執(zhí)行。另一方面，農(nóng)村流動人口在創(chuàng)造巨大社會財富的同時，也使自身迅速脫貧致富，富裕農(nóng)民長期生活工作在城市，無法及時了解空心村改造政策，其改造積極性自然不高。另外，青壯年處事方式及價值觀念的轉(zhuǎn)變讓原本復(fù)雜的改造更為復(fù)雜。

三、城鎮(zhèn)化過程中空心村改造措施分析

空心村的形成是各種政治經(jīng)濟文化因素共同作用的結(jié)果，其改造措施應(yīng)該因地制宜。但在空心村治理過程中，涉及最主要的兩個問題是資金問題和宅基地流轉(zhuǎn)問題。

（一）資金措施

改造資金的充足與否直接關(guān)系到治理的進程與質(zhì)量。因此，如何拓寬籌集改造資金的渠道，增加改造資金，成為加快空心村治理的重要問題。在空心村改造的資金支持方面存在諸多問題：（1）資金投入不足，制約了空心村的改造進程。（2）資金籌集渠道單一，金融巨頭支持乏力。（3）金融信貸服務(wù)層次較低，民間資本利用效率不高。（4）農(nóng)村投資環(huán)境欠佳，招商引資力度不夠。針對以上出現(xiàn)的問題，建議從以下四個方面解決空心村改造的資金問題。

1.爭取財政支持，整合支農(nóng)資金。縣域投資比例失衡，基層地方政府財力有限，農(nóng)民收入偏低，導(dǎo)致空心村改造進度的一再延緩。為此，應(yīng)按照“資金來源不變，爭取力度增加”的原則積極向縣，省乃至國家財政申請空心村改造資金，并可將空心村改造與土地整理、土地復(fù)墾計劃結(jié)合起來，爭取更多的農(nóng)用資金。

2.放寬金融信貸，拓寬信貸渠道。現(xiàn)有涉農(nóng)金融機構(gòu)主要為農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社，其改造信貸缺乏實力強勁的金融巨頭作支撐，加上現(xiàn)有貸款業(yè)務(wù)尚處于初級階段，導(dǎo)致“空心村”改造信貸資金投放嚴(yán)重不足。對空心村改造的信貸條件應(yīng)進一步放寬，充分利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)配置與流轉(zhuǎn)政策為信貸提供擔(dān)保，擴大資金籌集渠道。同時，縣政府可鼓勵農(nóng)民通過林權(quán)貸款等形式籌集資金。

3.引入市場機制，利用民間資本。村集體可以統(tǒng)一整理村中閑置的宅基地，實現(xiàn)宅基地的價值。在不違背與農(nóng)村宅基地相關(guān)法律的前提條件下，引入市場競爭機制，利用公司對農(nóng)村資源進行開發(fā)。例如，“股份制”改造空心村，即房地產(chǎn)開發(fā)商以其資本建房，而村民以宅基地使用權(quán)入股，共同享受改造成果。另一方面，有條件的村莊也可實行以土地承包經(jīng)營權(quán)入股改造空心村。

4.強化招商引資，開發(fā)特色資源。政府可將空心村改造過程中的拆遷和建設(shè)工程以工程項目的方式進行招標(biāo)或者通過政府的書面政策支持使之上升為帶有公益性質(zhì)的風(fēng)險投資項目。同時，可以出臺政策扶助短、平、快的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，活躍農(nóng)村經(jīng)濟，加快招商引資，吸引遠(yuǎn)近開發(fā)商前往投資，使整體經(jīng)濟環(huán)境活起來，打通資金瓶頸，贏得經(jīng)濟、社會的雙重效益。

（二）宅基地措施

從某種意義上講，制度是為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的，但目前現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度已成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的絆腳石。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不流暢的原因主要以下幾個方面：（1）土地法規(guī)制度的限制。《物權(quán)法》第151條做了這樣的規(guī)定：集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》等法律規(guī)定辦理。第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，使用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”而土地管理法卻嚴(yán)格限制宅基地的流轉(zhuǎn)。（2）村民的鄉(xiāng)土情結(jié)。對于農(nóng)村老輩村民而言，祖屋是上代遺留財產(chǎn)，應(yīng)世代相傳，不愿處理。（3）宅基地流轉(zhuǎn)市場規(guī)不范。我國土地市場體系的框架早已成型，但是農(nóng)村宅基地市場方面卻還是一片空白。限制流轉(zhuǎn)的最大因素在于缺乏合理的轉(zhuǎn)讓價格評估體系。

基于上述分析可從以下三個方面解決宅基地流轉(zhuǎn)問題。

1.規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)條件。農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件：產(chǎn)權(quán)清晰，生活保障，目的合理，價格合理。產(chǎn)權(quán)清晰，即轉(zhuǎn)讓人持有依法取得的農(nóng)民集體土地建設(shè)用地使用的相關(guān)證明；生活保障，即轉(zhuǎn)讓人在轉(zhuǎn)讓宅基地之后有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，同時有有合法的住處，能保證其基本生存需要； 目的合理，即該宅基地和地上建筑的使用符合城鄉(xiāng)總體建設(shè)規(guī)劃，并不得違反相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定；價格合理，即宅基地流轉(zhuǎn)的價格足以使農(nóng)民在其將要生存的地區(qū)維持一定的時間，以適當(dāng)限制宅基地自由轉(zhuǎn)讓，保障農(nóng)村的穩(wěn)定。

2.完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)制度。目前，宅基地流轉(zhuǎn)的的行為實質(zhì)上是對使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而所有權(quán)尚未改變。法律方面包括宅基地產(chǎn)權(quán)有關(guān)確權(quán)、流轉(zhuǎn)、交易等內(nèi)容的法律規(guī)范以限制目前宅基地流轉(zhuǎn)的無序狀態(tài)。制度方面，探索經(jīng)營性有償性宅基地流轉(zhuǎn)制度，宅基地流轉(zhuǎn)的收益主要歸流轉(zhuǎn)農(nóng)民所有，國家可以收取流轉(zhuǎn)手續(xù)費。

3.建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制。流轉(zhuǎn)機制應(yīng)包括全宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機制、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)補償機制和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。政府等公權(quán)機構(gòu)應(yīng)介入基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機制，如地方政府、國土部門應(yīng)加強農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)民利益；探索各種形式的補償辦法，對符合條件進入土地交易市場進行交易獲得相應(yīng)的經(jīng)濟收益歸農(nóng)戶所有，相關(guān)部門只收取手續(xù)費。另一方面，為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易提供評估、擔(dān)保、抵押、法律咨詢、糾紛調(diào)解等方面的專業(yè)服務(wù)，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。

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[責(zé)任編輯高惠琦]