我國城市公益文化多中心治理視角探析

摘要：城市是人類文明的標志，文化作為一個城市的氣質、風骨和靈魂，本質上反映的是城市精神文化的特質，公益文化作為主流文化應服務于社會大眾。多中心治理理論的出現為多中心的公共文化服務體系的建立提供了理論依據，城市群的出現使公益文化在空間區域內的多中心治理成為可能，文化的多元性、社會公眾需求的多層次性共同推動著多中心治理方式的發展和公益文化服務體系治理模型的建立。

關鍵詞：城市公益文化 多中心治理 公共文化服務體系

中圖分類號：C912.81 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）26－０185－03

引言

一般說來，城市是人類文明的標志，是人們經濟、政治和社會生活的中心，城市化的程度是衡量一個國家和地區經濟、社會、文化、科技水平的重要標志。城市作為一種歷史文化現象，是一個民族賡續綿延的記憶載體，每個時代都在城市建設中留下了自己的痕跡，文化作為一個城市的氣質、風骨和靈魂，本質上反映的是城市精神文化的特質[1]。而公益文化作為反映精神文化中的主流文化在文化的發展過程中起著主導和引領的作用，它代表了一個國家、一個民族、一個地區的核心價值觀，它應是最具有社會影響力的、服務于社會公眾的、人民的、共享的、多樣的、先進的、福利性的文化事業。

隨著我國城市化進程的加快，當前我國已形成以三大城市群、七大城市帶、50個大城市圈的多中心城市區域化格局。而這一新型城市化格局的出現，使得城市間的聯系出現了多元化全方位的時空變化，也使得城市文化的多元性變得更加復雜多變。開放、平等、共享幾乎成了現代城市文化服務需求的代名詞，市民對政府有關城市文化管理與服務方面的訴求也變得更高，單一的政府提供已很難滿足公眾的需求；而三十余年的改革開放雖然使得城市文化在市場化運作方面獲得了驕人的成績，極大豐富了公共文化產品，滿足了相當一部分人的文化需求。但市場畢竟是以利潤最大化為目標的，有市場就必然有競爭，因而競爭機制就順理成章地將大多數人排擠在了文化產品的大門外。然而，人們需要享有文化，人們想擁有文化，從而自發的、自娛自樂的、以社會為代表的正式的和非正式的民間團體、社會組織應運而生。當前網絡文化的流行，就是人們對文化訴求的一個典范。政府、市場、社會三方成為了相容交錯、不可分割的、相互聯系的有機體。政府應如何提供服務、市場應如何規制發展、社會應如何管理這一系列的問題，我們似乎可以從多中心治理理論中探尋到答案。

一、多中心治理理論

“多中心”一詞首先由英國學者邁克爾·博蘭尼（1951）在《自由的邏輯》一書中提出，并開創了“多中心”理論分析萬事萬物的先河。

美國印第安納大學的學者文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦，對“多中心”理念作出實證貢獻，為此埃莉諾·奧斯特羅姆獲得了2009年度諾貝爾經濟學獎獲。

文森特·奧斯特羅姆和蒂伯特、瓦倫（1961）在《大城市地區的政府組織》一文中，肯定了地方政府單位獨立行政的有效性。他們認為，地方政府管轄單位的治理模式是多中心的政治體制。“多中心”是指許多決策中心，它們在形式上是相互獨立的，多中心決策之間通過競爭的關系與對方開展多種契約性和合作性事務。

奧氏（1971）在《多中心》一文中，提出民主社會的重要特質是決策權能夠廣泛分散，個人有充分的裁量權或者自由。在市場、司法、憲政、政治聯盟、公共服務領域行為中存在著多中心結構，只要沒有一組決策者單獨能夠控制所有決策機構行為，地方政府的治理就能夠在多中心體制下出現。

全球治理委員會（1995）在《我們的全球之家》的報告中，界定治理為：各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。

雖然多中心治理理論還不成熟，但在實踐和各種理論的綜合中，可以將其基本框架描述為：針對社會公共物品和服務所建立的具有網絡型結構，以政府、企業、非營利組織、公民社會、國際組織、社會組織等為主體的，以實現公民利益最大化和公民多樣化的需求為目標的，以“合作-競爭-合作”為主要方式的管理模型。

二、城市公益文化實施多中心治理的可能性分析

（一）多中心城市區域的形成為公益文化在空間上的多中心治理提供了可能

空間結構多中心化是城鎮密集地區發展到一定階段的普遍現象和規律。城市作為公益文化的空間物質載體，形成和發展是社會生產力逐步集聚與高度集中的顯著標志（尤其是現代城市），也是人類社會進步的具體體現。城市作為人類聚居的主要場所，已成為經濟、政治和人民的精神生活的中心，是前進的主要動力。但每一座城市都不是一個孤立、封閉的體系，它與相鄰的區域和諸多的城鎮都有著密切聯系，因此，每一座城市都是區域城市群的一個重要組成部分，多中心城市區域由此形成。在這里，我們可以將這個多中心城市區域簡稱為城市群。

從“十一五”開始，城市群建設已成為我國推進城鎮化的主體形態。從結構上看，城市群是由一個或兩個超大或特大城市為核心的，由諸多不同性質、類型和等級規模的城市共同構成的相互聯系、相互依托的一個相對完整的城市集合體。因此，城市群是由若干個不同級別（省、市、地）的城市和諸多個相同級別的城市共同組成的。也就是說，一個城市群是由若干個不同級別的、有隸屬關系的行政機構（縱向）和諸多個相同級別（橫向）的行政機構共同協調管理的區域。而這些行政機構為公益文化的治理天然地提供了相當數量的管理主體，這些管理主體縱橫交錯且形成了一個網絡式的有諸多結點（中心點）的多中心管理機制。城市群的形成為多中心治理在空間上提供了物質載體。

（二）城市公益文化的多元化使得多中心治理方式成為必然

“城市文明普及率加速定理”認為，城市化達到一定水平（20%～30%），城市文明就隨著城市化水平的提高而在社會范圍內普及加快，城市文明輻射力隨著城市化程度的發展和提高呈加速增長的態勢，城市文明覆蓋的區域大于城市社會區域[2]。普遍認為，2010年我國的城市化率已達到47.5%，預計我國的城市化率在2030年將達到65%，由此可以看出，我國的城市化率的發展速度是極快的。根據城市文明普及率加速定理可以斷定，未來我國城市公益文化的發展速度、輻射力度和覆蓋范圍的發展也必將是飛速的。

文化的快速發展與文化的廣泛傳播是分不開的，文化傳播是人類文化多樣性的重要原因，是它促進了文化的同一性與多元性，為文化向更高層次的發展提供了必不可少的驅動力。文化傳播是一個群體的文化要素流向另一個群體，并被融合進入后者自身文化的過程與結果，也可以看成是一個文化集團中的人們從另一個文化集團中借用一定的文化要素的過程。因此，文化是不同的民族在不同的歷史時期、不同的地域、不同的國家所創造的豐富多彩而形式多樣的文化成果。文化的多元化主要表現為區域間的不同。從宏觀看我國文化可分為南北兩大派系，從微觀看一個城市內的各個區、縣因其歷史成因不同其推崇的文化核心理念也會不相同。文化的多元化直接導致了公益文化的多元化，多種不同文化核心理念在一起相互交融發展，使得多中心治理方式成為必然。

（三）社會公眾的多層次需求成為推動城市公益文化多中心治理發展的內動力

文化是人類基于自身多層次需要而獨創的一種主動適應環境的生存方式[3]。公益文化的公益性主要表現為社會公有、社會公享、社會公用三方面，因此，公益性就要求要面向社會、面向公眾，為社會民全體公提供平等、均等、無差別化的服務，其目的就是要追求社會效益最大化。而社會效益最大化實現的基本前提就是要在最大范圍內滿足人們的基本需求。人類需求的多層次性，就是要求公益文化產品和服務提供的多種類、多渠道。

目前，我國城市公益文化總體發展水平不高，無論是從物質層次還是制度層次都不能滿足人們的需求。一是從表層（物質層次）看，城市建筑風格千篇一律，缺少城市個性，城市文化遺產破壞嚴重，圖書館、博物館少得可憐，廣場、公園、街頭藝術雕塑都成為可望而不可即的奢求，交通擁擠，塵土飛揚，樹木草坪鮮花都成了難得一見的風景。二是從中層（制度層次）看，制度不健全，規化不長久，城市文化建設受制于管理者的美學水平與對文化的理解程度，在公益性文化的范圍認知上存在著理論缺陷。公益文化表層與中層的缺失，更多地喚醒了人們對享有文化、獲得文化的渴望，公共對公益文化的強烈訴求成為多中心治理發展的強大的內動力。

三、城市公益文化多中心治理模式的建立

根據奧氏的多中心理論和上述對城市公益文化的分析，可以確認在城市公益文化服務領域行為中存在著多中心結構，地方政府對公益文化的治理已在多中心體制下出現了。因此，在多中心治理理論框架下，可以建立一個有網絡型結構的，以政府、企業、非營利組織、公民社會、國際組織、社會組織等為主體的，以實現公民利益最大化和公民多樣化的需求為目標的，以“合作-競爭-合作”為主要方式的公益文化服務體系模型。該模型也可以看成是一種包括集權、分權和放權等多種管理形式的多元復合模式，集權、分權和放權多元交叉與并存構成了一個繁雜的、多層次性的、多元化的公益文化服務體系。其具體模式思考如下。

1.城市公益文化物質建設上應堅持以政府服務為主導，以提高公眾對文化活動與管理的參與度為根本，以市場運營機制為輔助的多主體、多中心模式。

2.城市公益文化的行為建設上以開展豐富多彩的文化活動為核心，注重推廣廣場公園文化、街心文化、社區文化、節慶文化以及影劇院文化等多元化文化活動中心模式的建立。

3.城市公益文化的制度建設上，確保對歷史文化的保護與傳承，加強地區文化的挖掘與研究，重視自然文化的合理開發與利用，從空間上搭建出一個立體的、全方位的治理制度體系。

4.城市公益文化的精神建設上，應注重倡導主流文化，彰顯城市個性，提高管理者與公民文化素養，提升民族的文化自覺。

5.城市公益文化的資金來源上，應加大各級政府的直接撥款與政策優惠，鼓勵企業投入、社會贊助、民間團體和個人共同介入，建立一個多層次、多來源的資金渠道。

收稿日期：2011-06-30

作者簡介：王海婷（1975-），女，上海人，碩士研究生，高級會計師，從事行政管理、公共政策研究。

參考文獻：

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[5] 陳前虎.多中心城市區域空間協調發展研究——以長三角為例[M].杭州：浙江大學出版社，2010.

[6] 王志剛.多中心治理理論的起源、發展與演變[J].東南大學學報，2009，（12）.

[7] 劉峰，孔新峰.多中心治理理論的啟迪與警示：埃莉諾·奧斯特羅姆獲諾貝爾經濟學獎的政治學思考[J].行政管理改革，2010，（1）.

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