跨省級行政區區域經濟規劃編制方法

（教育部人文社會科學重點研究基地重慶工商大學長江上游經濟研究中心，重慶400067）

摘要：根據當前中國跨省級行政區區域經濟規劃的現狀，闡明現行跨省級區域經濟規劃存在的問題，從促進區域協調發展等方面探討跨省級行政區區域經濟規劃的基本思路與應用的方法體系，以期為以后的跨省級行政區區域規劃提供參考。

關鍵詞：跨省級行政區 區域經濟規劃 方法

中圖分類號：F127 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）26－０048－02

隨著經濟全球化和區域經濟一體化的快速發展，全面突破高層行政區劃界限的跨行政區的大都市圈（區），成為現代城市經濟發展的新型空間組織和主要競爭單元。同時，“行政區經濟”向區域經濟理念的轉變，也使得跨行政區的區域經濟規劃成為新的指導區域有效治理的方法。

一、跨省級行政區區域經濟規劃編制的背景

（一）跨行政區概念界定

我國的行政區劃若按三級制，分為中國一級行政區即省級行政區、縣級行政區即第二級行政區和鄉級行政區即第三級行政區；若行政區劃按四級制，則各級為省級、地級、縣級和鄉級。跨行政區，即不局限于同一等級的行政區劃內，而是跨越等級的行政區域或者是幾個同等級行政區劃形成的區域。如跨行政區的城鄉規劃就是將全省城市、鎮和鄉村規劃納入統一的城鄉規劃管理體系，即為跨越等級的行政區域的區域治理；而后者的典型則是我國首個跨省級行政區區域——長江三角洲地區以及粵、港、澳“大珠三角”的區域、“京、津、唐”環渤海灣區域治理、黃河流域，等等。本文的討論也是基于跨省級行政區劃展開的。

（二）跨省級行政區區域經濟規劃

區域經濟規劃是一定地域范圍內區域經濟發展的戰略策略和產業發展與布局的方案設計及其實施對策的總和。跨省級行政區域涉及到多個行政區經濟實體，各個行政區有自己的經濟發展特點和區域管理制度，但同時又彼此聯系牽制。跨省級行政區區域經濟規劃即是作為協調跨行政區域整體國民經濟和社會發展長期計劃與城市規劃的手段，使地區生產力合理布局、各項建設事業協調發展。其對解決如何組織跨行政區政府（實體或非實體），采取怎樣的組織形式，既能推動區域公共服務的發展，又能兼顧各地方政府的利益，實現空間制度整合，提高區域管理效率等問題起到重大的指導作用。

二、跨省級行政區區域經濟規劃編制現狀和存在問題

（一）跨省級行政區區域經濟規劃編制的現狀

2000年開始，西部大開發戰略全面啟動；2003年，國家頒發了《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》；2006年4月，國家頒發了《中共中央國務院關于促進中部地區崛起的若干意見》，提出了中部崛起的總體要求和戰略定位；2008年9月，國務院出臺《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，將長三角區域由原來的16城市擴展到“兩省一市”。直到最近幾年更多跨省級行政區區域經濟規劃的正式批準，區域經濟規劃的側重點也經歷了轉變。由原來的側重于平衡地區間差異，即延續“經濟效益優先”和“梯度轉移”理念，在經濟效益和社會公平的多重政策目標上，突出前者目標，一定程度上淡化了縮小區域經濟差距的政策目標[1]，逐漸向整合地區間優勢，凸顯各地的利益共同點，轉變地區政府職能、破除行政區壁壘的區域一體化協調發展的新態勢轉變。

（二）跨省級行政區區域經濟規劃編制存在的問題

跨省級行政區涉及多個省級行政區，在規劃編制時要考慮市場和政府的因素，本身就具有一定的難度。目前我國在跨省級行政區區域規劃編制時仍然存在一些問題。一是區域規劃缺乏地區間的協調配合。規劃的編制缺乏對于各地區自成體系發展、產業結構趨同、存在較嚴重的重復建設現象以及以港口、機場為主的基礎設施難以實現互聯互通，存在不適當競爭等問題，沒有做好統一協調和規劃，或者規劃編制的效果不理想。二是規劃編制時缺乏對生態分割與跨界環境污染統一治理的考慮。由于自然生態區和行政區之間的內在非耦合性，使得跨行政區邊界地帶往往因管理制度、政策法律、標準時序等差異，更容易造成生態分割和跨界污染，激化社會矛盾，成為跨省區域經濟可持續發展的重要障礙之一[2]，而現行規劃沒有引起對這些區域問題足夠的重視。三是區域規劃的保障機制不具體。現行規劃編制時政策等保障機制實際操作力不強，沒有很好的引導地方政府間的協調關系，推動規劃實施的作用力度不夠。

三、跨省級行政區區域經濟規劃編制方法體系

（一）區域經濟規劃編制總體程序

跨省級行政區區域經濟規劃編制的過程應采取滾動循環的方式進行，即：發現問題——解決問題——發現問題——解決問題，不斷的循環往復，適應不斷變化的形式和環境。

（二）區域經濟規劃編制的主要內容及方法[3]

在進行規劃的編制時，必須首先做好準備工作，如了解提出規劃部門或領導的要求；組織規劃領導機構；準備規劃所需各類地圖；制定規劃工作計劃等。在做好以上準備工作的基礎上，收集相關資料并進行具體的規劃內容的編制，主要包括區域發展目標、區域發展重點任務、區域發展政策機制保障以及確立評估方案執行情況的指標體系、滾動編制規劃的辦法。

1.確定區域發展目標

區域發展目標是區域規劃的核心，有了目標，才能提出發展方向，研究發展方針。由于區域目標涉及區域宏觀發展趨勢、國內外、區域內外的發展需求，以及區域內發展基礎、條件和資源等等可能性，因此，需要對區域發展進行大量的預測和分析，在此基礎上才能確定目標。

研究跨省級行政區區域的關鍵是對內部人口、交通、物流等的預測以及外部產業關聯、產業結構優化、資源優化配置、外向型經濟關聯性以及國內外經濟需求的預測。具體的預測方法和模型有：相關分析、灰色關聯分析、模糊貼近度、因子分析、空間相互作用分析、投入產出分析、系統診斷模型、回歸分析模型等，以解決區域規劃中的經濟社會發展預測、產業結構調整優化和支柱產業的選擇等問題，要求做好各種模型的互補與對接，形成模型體系[4]。

2.確定區域發展重點任務與對策

圍繞區域自然環境、歷史背景、未來發展目標，提出重點建設項目，如水、土、礦產、林業資源的開發利用，人口增長，就業問題，主導產業，經濟結構，交通運輸系統，自然保護區，生態與環境保護，重點開發區域等方面的重點建設任務，包括建設規模及空間布局以及解決問題的方案。

在對跨省級行政區區域進行規劃時，最重要的是做好各省級的功能分區，明確各省級行政單元的重點發展任務以及行政區之間的協調機制。可以構建區域經濟規劃指標評價體系，明確要進行評估的重點任務和對象。預測各功能區未來發展趨勢，增強規劃的適應性和靈活性。具體使用的方法有系統動力學（SD）模型，用于綜合研究區域PRED協調發展問題；功能對比法；生產函數模型；普及遙感與GIS技術。

3.擬定區域發展政策機制保障

為確保規劃能夠政策實施，保證規劃的可行性和實際效果，提出推動規劃有效實施的政策機制保障措施。對跨省行政區區域規劃時，要充分考慮政策的執行力度，協調各省的關系。編制規劃時建議由區域內各個省級行政單位派遣人員參加，做好內部溝通和交流。對于區域產業結構優化、資源優化配置、投融資政策以及政府間協調機制、立法保障做詳細梳理。

4.明確規劃方案的評估體系

區域規劃涉及的面很廣，區域內部各類要素和區域之間的關系必須考慮到。在制定規劃時要首先明確規劃的評價指標體系，對規劃的目標、內容、基本思路與規劃方案進行評價，以便及時發現規劃的漏洞和缺陷，增強預警導向功能。

建立以規劃目標、重點任務、協調機制、執行力度、人員安排等組成的評估體系，并采用模糊綜合評價、功能對比分析，結合構建的指標體系對規劃的實施進行評價、審核。

5.確定滾動編制規劃的辦法

在編制過程中首先要明確的思想是，在規劃的實際操作中不斷復核規劃的編制效果，發現問題及時對規劃進行修編。或者在規劃執行一段時間后，當外界環境、經濟背景發生變化時，要重新制定規劃，擬定發展目標，確定發展重點和方向，采取滾動的編制辦法，改進原有規劃。

跨省級區域經濟規劃的編制方法體系還應該強調規劃理念的創新和規劃內容的突破，促進決策的科學性。將方法體系運用于實踐，解決實際問題，并提升理論內容，提高規劃編制的科學性。

收稿日期：2011-06-01

作者簡介：黃堃（1987-），女，廣西賀州人，碩士研究生，從事區域經濟發展戰略與規劃研究。

參考文獻：

[1] 于楠，等.我國區域經濟規劃現狀及成渝經濟區發展遠景——基于“十一五”時期區域發展的回顧[J].西南金融，2010，（6）：47-50.

[2] 陶希東.跨省區域治理：中國跨省都市圈經濟整合的新思路[J].地理科學，2005，25（5）：529-536.

[3] 李克強.區域經濟規劃理論與方法[M].北京：中央民族大學出版社，2006：162-174.

[4] 毛漢英.新時期區域規劃的理論、方法與實踐[J].地域研究與開發，2005，24（6）：1-6.

[責任編輯李 可]