國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策協(xié)調(diào)發(fā)展探索

摘要：近年來，國庫現(xiàn)金管理對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)等方面的影響成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。從貨幣政策視角，在探討宏觀經(jīng)濟(jì)背景下國庫現(xiàn)金管理目標(biāo)、成本與收益基礎(chǔ)上，結(jié)合國庫現(xiàn)金管理的國際管理模式，提出了國庫現(xiàn)金管理的路徑選擇，為更有效地開展國庫現(xiàn)金管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：國庫現(xiàn)金管理 貨幣政策 協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：F821.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）26－０094－02

國庫現(xiàn)金管理是連接財(cái)政政策與貨幣政策直接有效的結(jié)合，通過國庫現(xiàn)金管理運(yùn)作，不但能夠擴(kuò)大中央銀行貨幣政策調(diào)控范圍，而且可以進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政部與中央銀行在貨幣市場(chǎng)運(yùn)行方面的協(xié)調(diào)與溝通，提高貨幣政策調(diào)控的完整性和有效性。開展地方國庫現(xiàn)金管理后，會(huì)進(jìn)一步增加中央銀行可調(diào)控的基礎(chǔ)貨幣流量，擴(kuò)大調(diào)控范圍，增強(qiáng)實(shí)施宏觀調(diào)控的能力和靈活性。長期看，地方國庫現(xiàn)金管理在中央銀行宏觀調(diào)控中的作用會(huì)越來越大，必將成為其不可或缺的重要組成部分。因此，國庫現(xiàn)金管理不僅僅是現(xiàn)金管理，而應(yīng)將其置于宏觀調(diào)控體系中進(jìn)行研究和分析。本文從貨幣政策視角，在探討宏觀經(jīng)濟(jì)背景下國庫現(xiàn)金管理目標(biāo)、成本與收益基礎(chǔ)上，結(jié)合國庫現(xiàn)金管理的國際管理模式，提出了國庫現(xiàn)金管理的路徑選擇。

一、國庫現(xiàn)金管理目標(biāo)、成本與收益理論分析

（一）國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)確定

單純的國庫現(xiàn)金管理目標(biāo)主要包括三個(gè)方面：一是保持適當(dāng)有效控制政府預(yù)算收支，確保政府在到期支付時(shí)履行職責(zé)；二是高效管理政府短期現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金流入流出在時(shí)間上的匹配；三是在保障國庫能及時(shí)滿足需要的同時(shí)，盡量縮小國庫閑置現(xiàn)金余額，以節(jié)約成本和降低風(fēng)險(xiǎn)。如果將國庫現(xiàn)金管理置于宏觀調(diào)控體系中或者說與貨幣政策相聯(lián)系，國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)就必須服從中央銀行的貨幣政策目標(biāo)。因此，國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)應(yīng)在以上三個(gè)目標(biāo)基礎(chǔ)上增加如下目標(biāo)：在符合財(cái)政政策和貨幣政策目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額最小化和投資收益最大化。

（二）不同宏觀經(jīng)濟(jì)背景下成本與收益理論分析

1.通貨膨脹及其預(yù)期背景下的國庫現(xiàn)金管理的成本、收益分析

在通貨膨脹及其預(yù)期背景下，中央銀行會(huì)采取提高利率和存款準(zhǔn)備金率、賣出有價(jià)證券等手段回收基礎(chǔ)貨幣，降低貨幣流動(dòng)性。由于通貨膨脹往往發(fā)生在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，此時(shí)稅收大幅增長，國庫現(xiàn)金充裕，為實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金的保值增值，國庫現(xiàn)金管理操作通常是國債回購、商業(yè)銀行定期存款等業(yè)務(wù)。對(duì)于中央財(cái)政國庫現(xiàn)金管理而言，現(xiàn)金管理收益是建立在加大中央銀行調(diào)控成本基礎(chǔ)之上的。《中國人民銀行法》規(guī)定，中央銀行的凈利潤全額上繳中央財(cái)政，虧損由中央財(cái)政撥款彌補(bǔ)，因此，中央財(cái)政與中央銀行是利益共同體。考慮抵消因素，中央財(cái)政國庫現(xiàn)金管理操作總體收益很可能是負(fù)值。以2007年7月10日為時(shí)點(diǎn)進(jìn)行比較：中央財(cái)政存放商業(yè)銀行定期存款100億元，期限1年，年利率3.06％，到期可獲得凈收益3.06億元；為對(duì)沖基礎(chǔ)貨幣投放，中央銀行須在公開市場(chǎng)上發(fā)行1年期央行票據(jù)100億元，以當(dāng)日發(fā)行的2007年71期央行票據(jù)利率3.0928%計(jì)算，到期成本3.0928億元。兩項(xiàng)業(yè)務(wù)收益、成本抵消后，總體凈虧損0.0328億元。對(duì)于地方財(cái)政國庫現(xiàn)金管理而言，由于地方財(cái)政與中央銀行不屬于利益共同體，無法進(jìn)行抵消。從某種意義上講，放開地方財(cái)政的國庫現(xiàn)金管理權(quán)限意味著中央財(cái)政通過市場(chǎng)機(jī)制還利于地方財(cái)政。

2.通貨緊縮及其預(yù)期背景下的國庫現(xiàn)金管理的成本、收益分析

在貨幣緊縮及其預(yù)期背景下，中央銀行會(huì)采取降低利率和存款準(zhǔn)備金率、買入有價(jià)證券等手段投放基礎(chǔ)貨幣，增強(qiáng)貨幣流動(dòng)性。由于通貨緊縮往往伴隨著經(jīng)濟(jì)衰退，稅收增長緩慢，此時(shí)國庫現(xiàn)金頭寸緊張，為實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理目標(biāo)，中央財(cái)政通常采取發(fā)行國債等手段。同樣，中央銀行的收益與中央財(cái)政的成本也具有抵消關(guān)系，不過中央財(cái)政發(fā)行國債往往是彌補(bǔ)財(cái)政不足或?yàn)閷?shí)施積極財(cái)政政策籌集資金，屬被動(dòng)操作，不能用單純的成本、收益對(duì)比眼光看待。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地政策等因素影響，某些地方國庫現(xiàn)金會(huì)出現(xiàn)一定的富余，地方財(cái)政可開展買入國債、商業(yè)銀行定期存款等國庫現(xiàn)金管理操作業(yè)務(wù)。此時(shí)，地方財(cái)政的國庫現(xiàn)金管理操作與中央銀行貨幣政策操作具有同向性，對(duì)中央銀行的貨幣政策具有助推作用，地方國庫現(xiàn)金管理不僅會(huì)帶來收益，同時(shí)也會(huì)提高社會(huì)資金使用效益。

二、國庫現(xiàn)金管理的國際管理模式

（一）美國的國庫現(xiàn)金管理

美國國庫現(xiàn)金管理由財(cái)政部的財(cái)政業(yè)務(wù)辦公室負(fù)責(zé)，財(cái)政業(yè)務(wù)辦公室由財(cái)政部長助理、財(cái)政管理業(yè)務(wù)局和債務(wù)管理局組成。財(cái)政管理業(yè)務(wù)局主要負(fù)責(zé)財(cái)政收支業(yè)務(wù)的基本運(yùn)行，包括賬戶管理、收入收繳、支出支付、國庫現(xiàn)金余額投資、政府會(huì)計(jì)核算等，負(fù)責(zé)對(duì)國庫現(xiàn)金的控制、保管和投資。債務(wù)管理局主要負(fù)責(zé)發(fā)行國債和國庫券，進(jìn)行財(cái)政融資。在國庫現(xiàn)金管理中，財(cái)政部與中央銀行以委托代理關(guān)系為基礎(chǔ)進(jìn)行合作，即中央銀行受財(cái)政部委托辦理國庫現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)，財(cái)政部負(fù)責(zé)國債和國庫券的發(fā)行政策和操作，包括國債和國庫券的規(guī)模、期限、利率、發(fā)行時(shí)機(jī)以及債券市場(chǎng)的監(jiān)控管理等政策，還包括國庫券和國債的發(fā)行操作。中央銀行主要是通過公開市場(chǎng)操作在二級(jí)市場(chǎng)買賣國庫券實(shí)施貨幣政策。

美國聯(lián)邦財(cái)政國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)是在央行國庫通用賬戶中的資金余額保持在50億美元左右，當(dāng)稅收流量大且變動(dòng)時(shí)，以70億美元左右為目標(biāo)。國庫現(xiàn)金融資除稅收和發(fā)行中長期國債外，主要是發(fā)行國庫券，當(dāng)國庫現(xiàn)金出現(xiàn)臨時(shí)性短缺時(shí)，還會(huì)通過發(fā)行國庫現(xiàn)金國庫券融資。國庫現(xiàn)金投資主要工具是將國庫通用賬戶多出目標(biāo)余額的現(xiàn)金保存在商業(yè)銀行，獲得利息以降低財(cái)政籌資成本。需要指出的是，國庫現(xiàn)金管理的投融資活動(dòng)皆以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)。

（二）英國的國庫現(xiàn)金管理

英國國庫現(xiàn)金管理主要由財(cái)政部的政府財(cái)務(wù)管理局和債務(wù)管理辦公室負(fù)責(zé)。政府財(cái)務(wù)管理局負(fù)責(zé)整個(gè)政府國庫賬戶體系、財(cái)政收入收繳和支出支付、政府部門和上下級(jí)政府間的資金借貸管理、政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算及其報(bào)告的管理。債務(wù)管理辦公室主要負(fù)責(zé)政府債務(wù)管理和國庫現(xiàn)金的市場(chǎng)投融資運(yùn)作，包括發(fā)行和兌付中長期國債，促進(jìn)國債市場(chǎng)發(fā)展，發(fā)行短期國債，在貨幣市場(chǎng)進(jìn)行借貸等。

英國國庫現(xiàn)金投融資管理的目標(biāo)是使合并基金賬戶保持一個(gè)2億英鎊的最低現(xiàn)金余額。國庫現(xiàn)金余額投資主要是在貨幣市場(chǎng)借出現(xiàn)金，很像一個(gè)大公司的財(cái)務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，由于設(shè)置了國家借貸賬戶，財(cái)政部還在此賬戶下對(duì)一些用款部門和地方政府進(jìn)行周轉(zhuǎn)借款，建立了政府內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，有利于完善政府內(nèi)部財(cái)務(wù)管理。

（三）澳大利亞的國庫現(xiàn)金管理

澳大利亞聯(lián)邦政府國庫現(xiàn)金管理由聯(lián)邦財(cái)政部和金融管理辦公室負(fù)責(zé)。財(cái)政部的財(cái)政管理司負(fù)責(zé)財(cái)政收支業(yè)務(wù)的基本運(yùn)行，包括財(cái)政部銀行賬戶設(shè)置及管理，收入收繳、支出支付、財(cái)政財(cái)務(wù)報(bào)告、國庫現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)與控制等。金融管理辦公室主要負(fù)責(zé)國債發(fā)行管理和國庫現(xiàn)金結(jié)余投資。由于財(cái)政盈余、債務(wù)融資的比重比較低，澳大利亞國庫現(xiàn)金管理的重點(diǎn)是預(yù)測(cè)和控制國庫現(xiàn)金流量，并將國庫現(xiàn)金盈余進(jìn)行投資。

澳大利亞國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)是保持合并基金賬戶的余額在15億澳元以下，并使現(xiàn)金流的波動(dòng)盡可能小。根據(jù)現(xiàn)金流量的預(yù)測(cè)，將多余的現(xiàn)金進(jìn)行投資，投資方式為在中央銀行進(jìn)行定期存款。

三、國庫現(xiàn)金管理路徑選擇

在現(xiàn)行中央銀行法律框架內(nèi)，國庫現(xiàn)金管理尤其是中央國庫現(xiàn)金管理必須考慮宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，避免與貨幣政策形成逆向操作，否則，國庫現(xiàn)金管理會(huì)變成實(shí)質(zhì)上的“交易游戲”；地方國庫現(xiàn)金管理應(yīng)在完善管理制度和操作機(jī)制的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎操作。

（一）通貨膨脹及其預(yù)期背景下的國庫現(xiàn)金管理

在通貨膨脹及其預(yù)期背景下，為減少基礎(chǔ)貨幣投放，降低通貨膨脹水平，中央財(cái)政國庫現(xiàn)金管理應(yīng)避免國債回購、商業(yè)銀行定期存款等業(yè)務(wù)；相反，在財(cái)政部與中國人民銀行協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政可發(fā)揮國債“金邊債券”優(yōu)勢(shì)，增加國債的發(fā)行頻度與額度，直接回收流通中現(xiàn)金，削弱市場(chǎng)購買力。地方財(cái)政與中央銀行并非利益共同體，地方財(cái)政沒有承擔(dān)貨幣政策調(diào)控的義務(wù)。因此，應(yīng)本著公平原則，在完善制度的前提下放開地方國庫現(xiàn)金管理權(quán)限，同時(shí)尊重地方財(cái)政現(xiàn)金管理操作意愿，使其自主選擇投資品種。為減小地方國庫現(xiàn)金管理對(duì)基礎(chǔ)貨幣投放的影響，中央銀行可選擇如下方式予以緩解：一是及時(shí)監(jiān)測(cè)地方國庫現(xiàn)金變化，采取相應(yīng)對(duì)沖手段；二是實(shí)行靈活的國庫存款利率制度，適時(shí)提高國庫存款利率，將地方國庫現(xiàn)金滯留國庫。

（二）通貨緊縮及其預(yù)期背景下的國庫現(xiàn)金管理

在通貨緊縮及其預(yù)期背景下，中央財(cái)政國庫現(xiàn)金管理應(yīng)盡量減少國債發(fā)行頻度和額度，以增強(qiáng)市場(chǎng)購買力；同時(shí)，加強(qiáng)國庫現(xiàn)金監(jiān)測(cè)，積極開展國債回購、商業(yè)銀行定期存款等業(yè)務(wù)，盡可能地將國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)化為社會(huì)基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量。

中央銀行應(yīng)降低國庫存款利率，增強(qiáng)地方財(cái)政的國庫現(xiàn)金保值增值意愿，促使其開展商業(yè)銀行定期存款等國庫現(xiàn)金管理操作，使國庫現(xiàn)金流出中央銀行，轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行存款貨幣。

（三）操作主體的選擇，宜先地方分散操作、后中央集中操作

考慮到國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策協(xié)調(diào)，建議國庫現(xiàn)金管理由中央統(tǒng)籌管理更科學(xué)。但當(dāng)前地方具有極強(qiáng)的國庫現(xiàn)金管理的沖動(dòng)，試點(diǎn)一開始便提出上收中央操作，可能得不到地方的支持。

因此可以先地方分散操作，待時(shí)機(jī)成熟，再逐步過渡到上收中央集中操作。這樣，由地方分散操作，庫存資金在地方運(yùn)作，一方面，符合地方政府和財(cái)政的意愿，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，得到地方的支持；另一方面，有利于把握最佳操作時(shí)機(jī)，提高資金的運(yùn)作效率，有利于貨幣部門更準(zhǔn)確地檢測(cè)其流動(dòng)性。分散操作過程，也應(yīng)循序漸進(jìn)。應(yīng)首先在全國先建立改革試點(diǎn)，可選擇條件較成熟的省級(jí)或者地市級(jí)財(cái)政開始試點(diǎn)，逐步積累和完善經(jīng)驗(yàn)，再有效擴(kuò)大運(yùn)作范圍和領(lǐng)域。值得注意的是地方分散操作國庫資金，將釋放一定的流動(dòng)性，可能會(huì)對(duì)貨幣政策造成一定的沖擊，加大中央調(diào)控的難度。

（四）加強(qiáng)國庫現(xiàn)金流、國庫庫存余額的預(yù)測(cè)

準(zhǔn)確預(yù)測(cè)現(xiàn)金流，進(jìn)而確定國庫庫存資金最低安全額以確保財(cái)政支付需要是開展國庫現(xiàn)金管理的前提。國庫現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性對(duì)國庫現(xiàn)金管理操作的績效有很大影響。

目前，我們應(yīng)該積極借鑒西方國家現(xiàn)金管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。首先，各個(gè)收支部門要向國庫預(yù)測(cè)部門報(bào)送各自計(jì)劃和預(yù)測(cè)，比如支出部門每個(gè)工作日開始時(shí)向國庫部門報(bào)送用款計(jì)劃，稅務(wù)、海關(guān)等收入部門要向國庫部門報(bào)送收入預(yù)測(cè)；其次，由國庫預(yù)測(cè)部門將收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總處理，并結(jié)合預(yù)測(cè)期預(yù)算安排、歷史數(shù)據(jù)變化規(guī)律等，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)理模型綜合分析得出預(yù)測(cè)結(jié)果和國庫收支差額變化情況，這種現(xiàn)金流預(yù)測(cè)應(yīng)包括每日預(yù)測(cè)、月度和年度預(yù)測(cè)，而且所有的預(yù)測(cè)都進(jìn)行滾動(dòng)更新；再次，按照確保國庫及時(shí)支出，以及滿足國庫最低現(xiàn)金余額的要求，結(jié)合國庫收支差額變化預(yù)測(cè)情況，對(duì)預(yù)測(cè)期間政府借債和現(xiàn)金管理操作需求進(jìn)行預(yù)測(cè)，使預(yù)測(cè)期國庫現(xiàn)金余額控制在目標(biāo)范圍之內(nèi)；在預(yù)測(cè)期結(jié)束后，要比較實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)與預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的差異，尋找差異原因，改進(jìn)預(yù)測(cè)方法，并更新下階段預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。

收稿日期：2011-08-11

作者簡(jiǎn)介：王璐（1982-），女，遼寧沈陽人，碩士研究生，從事金融會(huì)計(jì)學(xué)研究。

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[責(zé)任編輯李 可]