論民族法制的監(jiān)督保障機制

摘要：隨著我國民族法制建設的不斷完善，作為我國法制監(jiān)督體系組成部分的民族法制監(jiān)督體系也日趨完善，初步形成了以國家機關監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督為主的社會主義民族法制監(jiān)督體系。民族法律法規(guī)的執(zhí)行和實施的監(jiān)督工作在民族法制建設中同樣具有重要作用，也是當前民族法制建設的一個薄弱環(huán)節(jié)。

關鍵詞：民族法制 監(jiān)督保障機制 執(zhí)法檢查

中圖分類號：D921 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）26－０196－02

一、民族法制監(jiān)督的含義

總體而言，法律監(jiān)督有廣義和狹義之分。從廣義上說，法律監(jiān)督是指所有國家機關、社會組織和公民對各種法律活動所進行的檢查、監(jiān)察、督促。這種廣義法律監(jiān)督的監(jiān)督主體，包括國家機關、政黨政協(xié)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體、公民公眾等；而監(jiān)督客體，包括立法行為、行政行為、司法行為、政黨行為、社團行為、個人行為等；監(jiān)督的方式既包括合憲性、合法性的評價，也包括合理性評價。而狹義的監(jiān)督僅指國家檢察機關依照法定權限和法定程序，對立法活動、執(zhí)法活動、司法活動的監(jiān)督。

民族法監(jiān)督也稱民族法實施的監(jiān)督，它是指由國家機關、社會組織和公民對民族法實施活動的合憲性、合法性、合理性所進行的監(jiān)察和督導的活動的總稱。有法可依為民族區(qū)域自治法制建設順利進行提供了必備條件。民族立法要想達到立法者最初設計的目的，必須借助完善民族法實施監(jiān)督機制來完成，否則國家的民族法制體系是不健全和完善的，立法的目的也無法實現(xiàn)。民族法制的監(jiān)督是民族區(qū)域自治法制建設的重要環(huán)節(jié)，但在現(xiàn)實中卻又是最薄弱的環(huán)節(jié)。因此，完善民族法制監(jiān)督就成為完善民族區(qū)域自治法制建設的主要內(nèi)容。自《民族區(qū)域自治法》頒布以來，民族立法無論從內(nèi)容上還是數(shù)量上都取得了矚目的成績，立法體系進一步完備，但是在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，存在著民族法監(jiān)督方面的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)、操作性不強、程序約束不力等狀況，致使有的地區(qū)監(jiān)督流于形式。我國憲法明確規(guī)定，國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。但是，我國的民族法制建設，在實施過程中，還存在許多影響民族法實施效果的問題，加強民族法制監(jiān)督體系的建設是我國社會主義法制建設尤其是民族法制建設的重要任務。因此，增強社會的民族法制意識，樹立民族法的權威，健全民族法制監(jiān)督體系，明確監(jiān)督主體，明確監(jiān)督標準和準則，完善審查監(jiān)督機制和實施爭議解決機制等等，都是民族法制監(jiān)督體系建設解決的重要問題。

二、民族法制的宣傳與普及

加強民族法制的宣傳與普及，做好普及民族法制工作是貫徹民族區(qū)域自治制度，推進依法治國的需要。民族法制建設是依法治國的重要方面，加強民族法制的宣傳與普及工作，可以促進漢族地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)基于法律基礎之上的良性互動，爭取社會各方面的理解、配合和支持，從而推進民族法治建設的進程。但是由于種種原因，民族地區(qū)干部群眾的法制觀念相對淡薄，維權意識較差，不能充分利用國家法律法規(guī)賦予民族地區(qū)和少數(shù)民族的特殊權利謀利益，民族地區(qū)的干部群眾的法律意識、權利意識、責任意識都有待提高。作為我國協(xié)調(diào)和處理民族關系的主要方式，民族法律法規(guī)涉及的范圍和層次十分寬泛，并不僅局限于少數(shù)民族和民族自治地方，在一定程度上，甚至還會涉及到社會的各個領域，故此，搞好民族法制的宣傳教育工作具有非同尋常的意義。

通過 “一五”普法（1986—1990年）到“三五”普法（1996-2000年）十多年的普法教育，特別是從“三五”開始至今，我國一直將《民族區(qū)域自治法》納入全國普法計劃，民族法的普及和宣傳教育工作取得了較大進展。經(jīng)過十多年的普法宣傳和教育，全國約8億以上普法對象參加了民族法律、法規(guī)的學習，為民族法制建設，特別是自治法的實施打下堅實的思想基礎和創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

三、民族法制監(jiān)督體系

作為我國法制尤其是民族法制建設的一個重要組成部分，我國的民族法制監(jiān)督體制建設工作，經(jīng)過多年的建設，特別是1992年中央民族工作會議上，江澤民同志提出“到本世紀末，要形成比較完備的社會主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機制”，加快了民族法制監(jiān)督體系建設的步伐，初步形成了以國家立法機關、行政機關、社會團體和公民特別是各民族干部群眾監(jiān)督為主的民族法制監(jiān)督體系。

（一）民族立法監(jiān)督

我國民族立法監(jiān)督是指有權的監(jiān)督主體，依照法定的職權和程序，對民族立法活動進行監(jiān)督和檢查的活動的總稱?，F(xiàn)行立法監(jiān)督體制中，有權實施立法監(jiān)督活動的主體可以分為兩大類：權力機關和行政機關

1.立法機關的監(jiān)督

民族立法監(jiān)督的內(nèi)容主要包括：（1）全國人民代表大會有權改變或撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)挠嘘P處理民族關系的決定。（2）全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的民族法進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。（3）全國人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律中有關民族法的內(nèi)容相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。（4）全國人民代表大會常務委員會有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的與憲法和法律有關民族法的內(nèi)容相抵觸的地方性法規(guī)和決議。（5）省、直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地以及經(jīng)國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會的地方立法不得與憲法、法律、行政法規(guī)以及上級人民代表大會制定的地方法規(guī)中有關民族法與自治區(qū)制定的規(guī)定相抵觸 ；并要經(jīng)過法定的備案或批準程序。（6）自治條件和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案。

2.行政機關的立法監(jiān)督

國務院的立法監(jiān)督職權主要有：有權改變或撤銷其所屬各部門發(fā)布的不適當?shù)拿詈椭甘?；有權改變或撤銷地方各級國家行政機關的不適當?shù)臎Q定和命令；有權改變或撤銷不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；制定地方性法規(guī)要以不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸為前提；部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項；地方政府規(guī)章規(guī)定的主要事項之一應當屬于為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的事項；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務院裁決；地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，均應當報國務院備案。國務院在中國立法體制中的地位，決定了國務院的立法監(jiān)督權在中國這樣的單一制國家對保持法制統(tǒng)一特別是立法的統(tǒng)一，有重要的意義。從監(jiān)督方式上看，“改變”和“撤銷”，是事后監(jiān)督法律文件的不同的兩種方式。而“批準”和“備案”，是事先審查法律文件的不同的兩種方式。2001年修改的《民族區(qū)域自治法》增加了自治州、自治縣的自治條例和單行條例向國務院備案的規(guī)定。

（二）行政監(jiān)督

我國《憲法》規(guī)定了國務院有“領導和管理民族事務，保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”的職權?？梢哉f長期以來，民族法制的實施效果并不是十分理想，除了立法等原因外，缺乏外部的檢查監(jiān)督也是一個極為重要的原因。民族法的執(zhí)法檢查工作通過匯聚各地貫徹實施《自治法》、《草原法》等的成功經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)存在的各種問題，聽取各方面意見和建議，并通過執(zhí)法檢查對少數(shù)民族地區(qū)的群眾進行民族政策、民族法律知識宣傳教育，增強了當?shù)厝罕姷拿褡宸ㄖ我庾R，民族法的執(zhí)法檢查工作為民族立法工作、民族法的貫徹實施、完善的民族法律實施監(jiān)督檢查機制等方面積累了素材和依據(jù)。通過執(zhí)法檢查工作，旨在發(fā)現(xiàn)和解決民族地區(qū)的法律、法規(guī)在實施當中存在的突出問題，對《民族區(qū)域自治法》及其配套法規(guī)的貫徹落實形成了極大地促進和推動。但是我們要也看到，執(zhí)法檢查的內(nèi)容僅限于諸如《草原法》及散居少數(shù)民族權利保障等特定方面，涉及的規(guī)模和領域還比較窄，監(jiān)督的力度也不強，威懾力不高。

（三）司法監(jiān)督

民族法的司法監(jiān)督，主要由人民法院和人民檢察院對違反民族區(qū)域自治法律、法規(guī)的案件，依法起訴，依法審理。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，受理破壞民族法制的案件，受理有關公民對違反《民族區(qū)域自治法》的單位和個人提出的控告，行使檢察權；人民法院是國家審判機關，通過審理違反《民族區(qū)域自治法》的案件，教育公民自覺地遵守《民族區(qū)域自治法》。在這一時期，民族地區(qū)各級司法機關采取了各項有力措施，對破壞民族區(qū)域自治制度的犯罪活動予以嚴厲打擊。同時，在處理民族地區(qū)民族糾紛過程中，堅持原則性和靈活性的統(tǒng)一，從團結(jié)的愿望出發(fā)，向群眾宣傳民族宗教政策，宣傳法律，注意聯(lián)系當時特點，把民事糾紛、刑事案件與民族、宗教問題區(qū)分開來，對這類糾紛注重調(diào)解。而發(fā)生在民族地區(qū)的嚴重刑事犯罪活動既不是民族問題，也不是宗教問題，則應依法打擊。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，1986—2000年間，共調(diào)處各類民間的矛盾糾紛32萬件，調(diào)解成功率達98%以上。①這些舉措極大地維護了民族地區(qū)的社會穩(wěn)定，保障了人民生產(chǎn)生活秩序。

（四）社會監(jiān)督范圍不斷擴大，人民法律意識不斷增強

民族法涉及社會關系的各個方面，民族法的社會監(jiān)督機制是人民群眾對民族法實施的監(jiān)督，但這種監(jiān)督的作用是不容忽視的，民族法的社會監(jiān)督是國家機關民族法監(jiān)督機制的必要補充。民族法的社會監(jiān)督主體主要包括社會團體、大眾傳媒和公民個人等。他們對民族法制的實施進行監(jiān)督的內(nèi)容有：向有權國家機關提出批評、建議、申訴、控告、檢舉和起訴，進而促使行政機關依法行政；揭露和曝光違法行為，為有權國家機關的監(jiān)督提供信息，使之采取有法律效力的監(jiān)督措施和監(jiān)督行為，進而實現(xiàn)對國家機關及其工作人員的有效監(jiān)督。

民族法的監(jiān)督是多樣化的。既有權力機關的監(jiān)督，通過各級人民代表大會及其常務委員會的活動，對民族法的實施進行有效的監(jiān)督，還有行政監(jiān)督，特別是人民群眾的參與所進行的社會監(jiān)督。同時，從法律監(jiān)督層次講，有憲法監(jiān)督，還有《民族區(qū)域自治法》和相關配套法律的法律監(jiān)督；從監(jiān)督方式講，“批準”和“備案”、“改變”和“撤銷”等方式。可以說民族法的監(jiān)督體系已初步形成。

四、民族法的執(zhí)法檢查

民族法實施監(jiān)督是我國法制監(jiān)督的重要組成部分，對于民族法的有效貫徹落實具有重要作用，而執(zhí)法檢查又是民族法實施監(jiān)督的最重要的手段之一。根據(jù)《國務院機構(gòu)改革方案》（1998）和《國務院關于機構(gòu)設置的通知》（國發(fā)[1998]5號）的規(guī)定，1998年設置了國家民族事務委員會，主要職能主管國家民族事務，其中最重要的一項具體職能就是：監(jiān)督實施和完善民族區(qū)域自治制度建設、監(jiān)督辦理少數(shù)民族權效力保障事宜，組織指導民族自治地方逢10周年慶祝活動；同時，《國家民族事務委員會“三定”方案》規(guī)定了國家民委有“管理有關民族區(qū)域自治制度的建設和貫徹實施《民族區(qū)域自治法》的事宜”，并“會同有關部門……檢查民族政策、法律的執(zhí)行和實施情況”的職責。按照上述規(guī)定，國務院和國家民委多次深入民族地區(qū)進行視察和檢查工作。執(zhí)法檢查、聽取和審議專題工作報告，國家行政機關監(jiān)督的主要形式。為了及時發(fā)現(xiàn)民族區(qū)域自治法實施中的問題及聽取修訂的相關意見，1998年，全國人大民族委員會組成7個視察組到10個省、自治區(qū)檢查《民族區(qū)域自治法》的貫徹實施情況，同時，召開座談會，征求了這10個省、自治區(qū)及其所轄的15個自治州、17個自治縣對《民族區(qū)域自治法》的修改意見。

2006年，全國人大常委會22年來首次檢查《民族區(qū)域自治法》實施情況，標志著民族法實施監(jiān)督工作邁上新臺階，是我國民族法實施監(jiān)督的里程碑。以全國人大常委會首次檢查《民族區(qū)域自治法》實施情況為契機，加強和完善民族法實施監(jiān)督，為少數(shù)民族和民族地區(qū)全面建設小康社會、構(gòu)建和諧社會和建設社會主義新農(nóng)村提供強有力的民族法制保障。

2006年7月至9月，全國人大常委會組織執(zhí)法檢查組，對《民族區(qū)域自治法》實施情況進行了檢查。這是該法頒布實施22年來，由全國人大常委會組織的第一次執(zhí)法檢查。檢查的重點是上級國家機關幫助民族自治地方加快經(jīng)濟社會發(fā)展情況和《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)建設情況。

國務院各有關部門針對《執(zhí)法檢查報告》所提問題和建議，結(jié)合本部門職責，提出了許多具體的改進措施。主要有：關于民族地區(qū)配套資金減免；關于財政轉(zhuǎn)移支付；關于資源開發(fā)補償；關于生態(tài)建設和環(huán)境保護補償、關于扶貧開發(fā)；關于教育、衛(wèi)生和社會保障等事業(yè)發(fā)展；關于公務員招考；關于制定實施自治法和《若干規(guī)定》配套規(guī)章和政策文件。2007年7月27日，國家民委對前述工作進行了總結(jié)，形成“關于落實全國人大常委會檢查組對民族區(qū)域自治法實施情況意見和建議的報告”，通過國務院辦公廳向全國人大常委會辦公廳進行了匯報。

收稿日期：2011-07-05

作者簡介：馮廣林（1972-），男，內(nèi)蒙古商都人，講師，博士研究生，從事民族區(qū)域自治制度研究。

① 《中國法律年鑒》，中國法律年鑒出版社，2000年版，第832—836頁。

[責任編輯柯 黎]