國(guó)庫(kù)集中支付制下高校預(yù)算管理探討

摘要：在高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度，有利于提高資金使用效益和財(cái)政部門財(cái)政調(diào)控能力。根據(jù)預(yù)算管理工作實(shí)踐，分析了國(guó)庫(kù)集中支付制度在高校具體實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：高校預(yù)算管理 國(guó)庫(kù)集中支付 預(yù)算管理考核

中圖分類號(hào)：G647.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）26－０124－02

國(guó)庫(kù)集中支付是我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容之一。國(guó)庫(kù)集中支付制度是將所有的政府性財(cái)政資金全部集中存放到由國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政專戶，所有的財(cái)政支出必須由國(guó)庫(kù)集中支付中心統(tǒng)一支付的一種制度。在高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度，有助于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，有效防止單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金，有利于提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，有利于庫(kù)款統(tǒng)一調(diào)度，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本。目前，高校已被納人國(guó)庫(kù)集中支付范疇。在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，財(cái)政部門加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金支付使用全過(guò)程的監(jiān)控，建立了對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了深刻影響，同時(shí)，也對(duì)高校的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行提出了更高的要求。筆者根據(jù)預(yù)算管理工作實(shí)踐，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度在高校具體實(shí)施過(guò)程中所面臨的問(wèn)題進(jìn)行初步探討，并提出相應(yīng)的建議和對(duì)策，以期為財(cái)政部門和高等學(xué)校提供參考。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）非財(cái)務(wù)部門預(yù)算管理觀念淡薄

高校對(duì)預(yù)算管理重視不夠，宣傳力度不大，預(yù)算管理制度不健全，預(yù)算申報(bào)程序不明確。學(xué)校的教學(xué)、科研、管理等部門認(rèn)為，預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門的事，確定預(yù)算項(xiàng)目、編制和控制預(yù)算只由財(cái)務(wù)部門完成，沒(méi)有積極主動(dòng)地參與預(yù)算編制，因此，缺乏對(duì)資金使用的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、科學(xué)性和連續(xù)性的分析，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中新增項(xiàng)目較多，造成各部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的報(bào)告不斷，給預(yù)算管理工作帶來(lái)相當(dāng)難度，造成預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常調(diào)整預(yù)算，由于超預(yù)算項(xiàng)目多，往往造成資金嚴(yán)重不足。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

一些高校在編制預(yù)算時(shí)，采用“增量預(yù)算法”，也就是在上年決算的基礎(chǔ)上，了解和掌握預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和資金供需情況，進(jìn)行收入與支出的預(yù)算編制。這種預(yù)算編制簡(jiǎn)單。由于財(cái)務(wù)預(yù)算過(guò)于依賴學(xué)校上年度收支基數(shù)，這就使某些不合理支出繼續(xù)存在，容易造成預(yù)算與實(shí)際資金需求的差距，導(dǎo)致一些部門的支出預(yù)算不斷增加，不利于管理與控制支出。在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)方面，由于科研經(jīng)費(fèi)不確定性因素較多，導(dǎo)致部分科研部門又出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)超預(yù)算，科研項(xiàng)目已結(jié)題不結(jié)賬，只能安排到下年度。由于預(yù)算編制缺乏科學(xué)的依據(jù)，一些高校每年都有不同程度的赤字發(fā)生，有的學(xué)校由于預(yù)算與實(shí)際情況差距較大，到當(dāng)年的第三季度，有些二級(jí)部門的預(yù)算數(shù)已全部用完，一些要做的事情由于沒(méi)有經(jīng)費(fèi)只能拖到來(lái)年，有的高校就只好向銀行申請(qǐng)貸款，從而增大了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重制約了學(xué)校的發(fā)展。

（三）高校內(nèi)部預(yù)算和財(cái)政部門預(yù)算不一致

高等學(xué)校內(nèi)部預(yù)算應(yīng)當(dāng)與編制和報(bào)送的財(cái)政部門預(yù)算保持一致，禁止“部門預(yù)算”與“內(nèi)部預(yù)算”不一致，這是部門預(yù)算對(duì)高等學(xué)校預(yù)算最基本的要求。但目前，高校普遍存在“內(nèi)部預(yù)算”與“財(cái)政部門預(yù)算”兩次預(yù)算，內(nèi)部預(yù)算和財(cái)政部門預(yù)算不一致。第一次是按會(huì)計(jì)年度（1月1日—12月31日）編制財(cái)政部門預(yù)算，一般是在前一年11月編制上交，且大部分沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目；第二次是按學(xué)年度（當(dāng)年9月—次年8月）編制高校內(nèi)部預(yù)算，一般是在當(dāng)年的7月編制。高校內(nèi)部預(yù)算是根據(jù)學(xué)校具體情況和現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度規(guī)定的支出的用途編制的，并作為高校校內(nèi)預(yù)算執(zhí)行的主要依據(jù)。財(cái)政布置部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算時(shí)間和方法不一致，致使財(cái)政部門預(yù)算缺乏計(jì)劃性、科學(xué)性，在一定程度上影響國(guó)庫(kù)集中支付制度在支出上的準(zhǔn)確性，使相互脫節(jié)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，使財(cái)政部門預(yù)算形同虛設(shè)。

（四）高校預(yù)算外收入不確定性和集中性使資金使用不平衡形成缺口

學(xué)費(fèi)收入作為高校主要預(yù)算外收入來(lái)源，高校很難作出準(zhǔn)確的預(yù)算。通常高校要在年底編制下一年度的部門預(yù)算，而此時(shí)下一年度的招生計(jì)劃還沒(méi)有確定下來(lái)，即使招生計(jì)劃已經(jīng)下達(dá)，又會(huì)涉及招生計(jì)劃調(diào)整、招生計(jì)劃是否足額完成、貧困大學(xué)生綠色通道入學(xué)學(xué)費(fèi)的減免、欠交學(xué)費(fèi)等無(wú)法確定的情況。從其他各種渠道籌措的資金也具有很大的不確定性。部門預(yù)算是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的起點(diǎn)，也是日常預(yù)算單位資金支付的依據(jù)。同時(shí)，高校收費(fèi)基本集中在每年的8—9月份，國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定在每月初根據(jù)上月收入情況編制本月用款計(jì)劃，這樣就造成高校1—8月份基本沒(méi)有資金可用，9—12月集中花錢，資金使用上很不平衡[1]。另外，高校預(yù)算資金定額指標(biāo)不科學(xué)等問(wèn)題都容易造成高校“等米下鍋”的現(xiàn)象，影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展，同時(shí)，使學(xué)院財(cái)務(wù)部門1—8月較為清閑，而9—12月忙得不可開(kāi)交。

（五）高校部門預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制缺乏

目前，大部分高校還沒(méi)有建立起有效的效績(jī)考核、追蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，部門預(yù)算注重的是編制方法的可行性，編制內(nèi)容的準(zhǔn)確性，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行尚未規(guī)定比較詳細(xì)、明確的監(jiān)督、約束制度，相應(yīng)的配套措施顯得有些滯后，在學(xué)校內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整隨意性的問(wèn)題，預(yù)算的嚴(yán)肅性大大降低。學(xué)校現(xiàn)行的預(yù)算管理普遍只重視事前和事中管理而不重視事后管理，預(yù)算管理一直停留于制定預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的水平，將大部分的人力、物力花費(fèi)于審核“哪些支出該開(kāi)支，哪些支出不該開(kāi)支”上，為了審核而審核，并沒(méi)有將部門經(jīng)費(fèi)和工作目標(biāo)捆綁，與工作績(jī)效掛鉤，缺乏有效的預(yù)算管理獎(jiǎng)懲機(jī)制，造成各部門爭(zhēng)奪資金，加劇資金短缺的矛盾，而資金使用的效益卻無(wú)人考核，造成資金使用效益低下。加之現(xiàn)行的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》沒(méi)有引入成本核算的概念，不能適應(yīng)部門預(yù)算進(jìn)一步深化改革以及建立預(yù)算績(jī)效考評(píng)的需要。

二、完善高校預(yù)算管理的建議和對(duì)策

（一）完善高校內(nèi)部預(yù)算管理制度

學(xué)校應(yīng)組織召開(kāi)校內(nèi)各部門主要負(fù)責(zé)人和財(cái)會(huì)人員參加的部門預(yù)算工作會(huì)議，組織學(xué)習(xí)有關(guān)文件，并對(duì)做好學(xué)校預(yù)算工作進(jìn)行動(dòng)員部署，提出明確的工作任務(wù)和編制的具體要求。學(xué)校財(cái)務(wù)處更應(yīng)把預(yù)算工作作為重中之重來(lái)抓，積極對(duì)參加具體預(yù)算工作的人員進(jìn)行培訓(xùn)，建章立制，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一口徑，統(tǒng)一做法，確保預(yù)算的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算的制度化管理。通過(guò)制定高校內(nèi)部預(yù)算管理等制度，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性，同時(shí)，要明確預(yù)算的收支范圍、編制程序、編制原則和方法，預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的具體規(guī)定，明確學(xué)校與下屬學(xué)院（部門）各自在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職責(zé)和權(quán)限，最后由財(cái)務(wù)部門匯總后上報(bào)財(cái)政部門。

（二）改進(jìn)預(yù)算編制方法，創(chuàng)新預(yù)算管理手段

引人企業(yè)管理理念，從預(yù)算源頭上改變?cè)瓉?lái)“增量預(yù)算法”的預(yù)算編制方法，推行“零基預(yù)算”。即在編制預(yù)算時(shí)，對(duì)所有的預(yù)算支出均以零為基礎(chǔ)，不考慮以往情況如何，從根本上研究分析每項(xiàng)預(yù)算有否支出的必要和支出數(shù)額的大小。運(yùn)用零基預(yù)算法的關(guān)鍵是定員和定額標(biāo)準(zhǔn)的制訂，定員和定額是編制高校基本支出預(yù)算的重要依據(jù)[2]。制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)以公平為前提，兼顧學(xué)校的實(shí)際支出水平量力而行，使預(yù)算具有可操作性。具體而言，高校預(yù)算的編制要以政府預(yù)算收支科目為指導(dǎo)，結(jié)合本單位實(shí)際情況，根據(jù)定員定額標(biāo)準(zhǔn)編報(bào)基本支出預(yù)算，按照事業(yè)發(fā)展的需要編報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算，全面、明晰地反映高校經(jīng)費(fèi)需求情況和支出安排方向，既切實(shí)發(fā)揮單位預(yù)算管理在單位財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)作用，又保證國(guó)庫(kù)集中支付工作的順利實(shí)施。

（三）將校內(nèi)預(yù)算和部門預(yù)算合二為一

部門預(yù)算應(yīng)該是學(xué)校每年執(zhí)行的唯一預(yù)算，應(yīng)提高預(yù)算編制質(zhì)量，建立科學(xué)、合理、準(zhǔn)確和細(xì)化的預(yù)算，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，克服預(yù)算編制缺乏計(jì)劃性、科學(xué)性和可操作性的問(wèn)題，明確各項(xiàng)預(yù)算支出的方向和用途，保證國(guó)庫(kù)集中支付正常運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。現(xiàn)在要把部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算合二為一，使會(huì)計(jì)核算工作緊緊圍繞部門預(yù)算管理的需要。首先，應(yīng)將預(yù)算的時(shí)間調(diào)為一致，即以會(huì)計(jì)年度為預(yù)算編制時(shí)間；其次，在會(huì)計(jì)核算上按照《政府預(yù)算收支科目》“類”、“款”、“項(xiàng)”規(guī)定，細(xì)化會(huì)計(jì)核算；最后，按部門預(yù)算編制的要求，在劃分基本支出和項(xiàng)目支出的基礎(chǔ)上，按“工資福利支出”、“商品和服務(wù)支出” 和“對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助”等類別，明細(xì)核算各科目按用途歸集在各部門、單位的支出情況，使會(huì)計(jì)核算資料能反映細(xì)化的各部門預(yù)算收支情況。把部門預(yù)算與會(huì)計(jì)核算、單位內(nèi)部預(yù)算合為一體。

（四）強(qiáng)化高校預(yù)算收入管理，促進(jìn)資金使用平衡

預(yù)算收入的編制應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是、不虛增、不少列，并貫徹穩(wěn)健的原則，針對(duì)高校收入中存在的諸多問(wèn)題，應(yīng)從以下方面加以改進(jìn)。

1.加強(qiáng)學(xué)費(fèi)收繳管理

首先，加大對(duì)學(xué)生繳費(fèi)方面的政策和思想宣傳，使其了解高等教育為非義務(wù)教育。同時(shí)，制定拖欠學(xué)費(fèi)的獎(jiǎng)懲制度，每年規(guī)定繳費(fèi)時(shí)間。對(duì)未在規(guī)定期限內(nèi)繳費(fèi)的學(xué)生，應(yīng)酌情給予不予注冊(cè)、不準(zhǔn)考試、畢業(yè)時(shí)不發(fā)畢業(yè)證等制裁，對(duì)于經(jīng)濟(jì)確有困難的學(xué)生，應(yīng)妥善辦理減、免、緩、貸手續(xù)，助其完成學(xué)業(yè)。其次，設(shè)立收費(fèi)專管機(jī)構(gòu)，齊抓共管、分工協(xié)作。由于高校逐年招生，辦學(xué)層次多樣化，學(xué)生結(jié)構(gòu)復(fù)雜，學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，學(xué)費(fèi)收繳難度增加，為了足額收繳學(xué)費(fèi)，高校應(yīng)設(shè)立專門收費(fèi)管理辦公室，負(fù)責(zé)全校日常收費(fèi)事務(wù)，制定各種收費(fèi)管理制度，統(tǒng)計(jì)年度學(xué)費(fèi)收繳情況，定期向教務(wù)處、學(xué)生處、各系部通報(bào)學(xué)生欠款情況。各部門一把手親自抓，對(duì)不按時(shí)組織催繳的各部門，減少各部門分配經(jīng)費(fèi)指標(biāo)的比例，對(duì)于收費(fèi)做得好的部門，按一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)，加大收繳清繳力度。最后，暢通貧困學(xué)生助學(xué)貸款的通道，做好勤工助學(xué)工作。國(guó)家助學(xué)貸款渠道不通暢，國(guó)家對(duì)待貧困生就學(xué)的相關(guān)政策還需進(jìn)一步加強(qiáng)，簡(jiǎn)化助學(xué)貸款手續(xù)，降低助學(xué)貸款利率，運(yùn)用靈活多樣的還款方式。

2.采取分期收費(fèi)的形式

每年分春季和秋季兩次收費(fèi)，由于春季收費(fèi)時(shí)是已經(jīng)在校的學(xué)生，因此，這半年的預(yù)算收入應(yīng)較為準(zhǔn)確，只需預(yù)算下半年在校學(xué)生一期的費(fèi)用就行了，這樣必定會(huì)提高收入預(yù)算的準(zhǔn)確性，并且可以避免上半年資金缺口，有效控制下半年集中使用資金的現(xiàn)象，從而保證高校正常的教育教學(xué)和各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展，并在國(guó)庫(kù)集中支付制下也有利于財(cái)政按月?lián)芨督?jīng)費(fèi)，避免了預(yù)算外資金有指標(biāo)而無(wú)法撥付的現(xiàn)象。

（五）建立預(yù)算管理績(jī)效考核機(jī)制

高校應(yīng)建立預(yù)算管理績(jī)效考核機(jī)制，建立合理的獎(jiǎng)懲制度，把預(yù)算工作納入單位年終考核體系[3]。年終時(shí)，財(cái)務(wù)部門應(yīng)對(duì)本年度的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)、考核，重點(diǎn)分析預(yù)算超支的原因，并提出相應(yīng)的解決與控制措施。這就要求編制財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)，應(yīng)科學(xué)合理，并充分利用以前年度的信息資料，并以此確定學(xué)校內(nèi)部各預(yù)算單位的工作業(yè)績(jī)，獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，以此影響其下年度的行為決策。

總之，高校部門預(yù)算管理在高校財(cái)務(wù)管理中具有重要的地位和作用，關(guān)系到高校教育事業(yè)的發(fā)展。高校部門預(yù)算的編制既要符合部門預(yù)算的要求，也要符合國(guó)庫(kù)集中支付的需要。高校應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，不斷創(chuàng)新，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，摸索出一套符合國(guó)家預(yù)算管理政策、適應(yīng)學(xué)校發(fā)展的預(yù)算管理體制和管理模式，才能加強(qiáng)預(yù)算管理，提高辦學(xué)效益，促進(jìn)教育事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度在高校財(cái)務(wù)工作中的科學(xué)性和合理性。

收稿日期：2011-07-04

作者簡(jiǎn)介：李玉妮（1970－），女，四川眉山人，會(huì)計(jì)師，從事財(cái)務(wù)管理研究。

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[責(zé)任編輯柯 黎]