呼圖壁模式對中國農村養老保險的啟示

摘要：農村養老保險證質押貸款項目是新疆呼圖壁縣首創的一種適合中國國情的特殊養老模式。在對“呼圖壁模式”基本概念解讀的基礎上，肯定了這種模式已取得的成效，同時也提出了該模式實施中的優勢，并在此基礎上就推廣該模式給出了具體的政策建議。

關鍵詞：呼圖壁模式；農村；養老保險

中圖分類號：F840.612 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0082-02

養老保險證質押貸款1998年首創于新疆呼圖壁縣。這種貸款不但有效拓寬了農戶的融資渠道，解決了養老基金增值難題，而且還同時滿足了農戶眼前的資金需求和未來的養老保障需求，被稱為“呼圖壁模式”。2007年4月國家發改委指出：“2006年以來，在總結完善新疆呼圖壁縣經驗的基礎上，農村社會養老保險證質押貸款項目已經推廣到四川、江西、內蒙古、安徽等地區，成為農村社會養老保險工作創新的重要取向。”因此，深入研究養老證質押貸款，對促進中國農村社會養老保險健康發展具有重要意義。

一、“呼圖壁模式”簡介

新疆呼圖壁縣養老證質押貸款模式：參加農村社會養老保險的農民，在生產生活等方面需要資金時，可用自己或借用他人的社會養老保險繳費證作為質押物，依據一定程序到指定的銀行辦理委托貸款，保險證作為質押物交由農村社會養老保險辦（下文簡稱“農保辦”）占有。貸款利率與銀行同期貸款利率相同，貸款額度為個人養老賬戶中個人繳費金額的90%，貸款期限一般為一年。社保證質押貸款款項來自農保辦存入銀行的農保資金，質押貸款利息屬于農保辦，并完全進入農民個人養老賬戶長期滾動儲備。農保辦按委托貸款利息收入的1.5%向受托銀行支付手續費。農保辦在農民無法歸還借款的情況下，可根據農民的要求退保或用被質押養老證的余款核銷頂賬，受托放貸銀行不承擔貸款風險。

2008年，新疆呼圖壁縣“農保辦”首創的一套行之有效的“呼圖壁模式”入圍第四屆“中國地方政府創新獎”，它有效地解決了這個最棘手的問題，在全國各地農民養老保險普遍陷入困境、農保基金流失的前提下，讓身陷囹固的農村養老保險事業看到了新的希望。

二、“呼圖壁模式”已取得的成效

1.農戶獲益。保險證質押貸款解決了農民缺乏貸款抵押品的問題，滿足了農民生產、生活的資金需求，改善了農民貸款難的局面。截至2005年6月末，呼圖壁縣共有1 397位農民用保險證質押取得了貸款。單筆貸款金額為1 000元~30 000元不等，累計質押貸款金額697.15萬元，占農民參保資金總量的55.3%。

2.農保基金保值增值。據新疆呼圖壁縣農保辦提供的數據資料顯示，截至2007年7月7日，呼圖壁縣累計1 937戶農民用養老證質押貸款，累計質押養老6 764本，占參保總人數8 695人的77.7%，質押貸款金額1 080.56萬元，占農民參保1 280萬元的84.42%。從還款情況來看，2007年7月7日，99%的貸款戶均能按期息，少量延期還貸，沒有出現一戶因不歸還貸款導致養老金被扣減甚至養老證被核銷頂賬的情況。呼圖壁模式使農保基金從1998年起平均年收率高達8.28%，超出政府對農民承諾的養老金復利5%的個人賬戶年計賬率和計發率3.28百分點。

三、呼圖壁模式的優勢

（一）委托質押貸款具有多重功效

1.拓寬了中低收入農戶的融資渠道，緩解了他們春耕生產的燃眉之急。要搞好春耕生產，首要工作是要籌集到足夠的春種周轉資金，這對于大面積種植棉花的呼圖壁縣農民來說，顯得尤為緊要，相對而言，貸款農戶有較高的貸款需求，但商業貸款信用卻有限，商業融資往往難以完全滿足他們的實際需要，而養老保險證質押貸款的開展，為這部分人開辟了一條有效的融資渠道，大大緩解了貸款農戶春耕生產的燃眉之急。

2.培養了農戶的資產意識、誠信觀念和理財能力，促進了家庭、社區的和諧。養老保險證質押貸款的突出特征是出質人與借款人分離，即借款人既可以用自己持有的養老保險證質押貸款，也允許借用他人的養老保險證質押貸款，作為質押物的養老保險證，在參保農戶之間可以相互借用，這一獨特制度設計，對增進農戶的家庭關系、社區關系乃至促進地方經濟的發展，均具有重要作用。

3.貸款農戶支付的利息在保障農保基金穩定增值的同時，也使此項制度在財務上可持續，如此實現的良性運行是自營質押貸款所不具有的。

（二）符合參保農民的切身利益和建立農保制度的精神實質

作為一種商業貸款行為，農戶如果不能按合約歸還貸款，銀行有權用被質押養老保險證的余款核銷頂賬。若果真如此，損失最大的是參保農民。實際上，此舉也不符合農保制度建立的初衷。由于自營質押貸款，主導方是商業銀行，基于市場原則，農戶無法歸還貸款，強制退保、實現債權是必然的事。而委托質押貸款則不同，作為政府職能部門的農保機構，在農戶確實暫時無力還款的情況下，普遍的做法是：先允許其延期還貸，若確實還貸無望，再與農戶協商作退保處理，多退少補。

（三）形成了本地財富與農戶財富利益關聯、循環積累的機制

按相關規定，農保資金只能存入銀行或購買國債，而存人銀行或購買國債都可能使本地資金外流。而社保證質押貸款制度則把取之農民的資金返貸給農民，讓他們有權直接參與農保資金的支配和運營。這種獨特的自我融資方式促成了農戶資產與本地財富積累的利益關聯，形成了農村財富積累立足于本地循環的機制。這也是自營質押貸款所不具備的。

四、呼圖壁模式推廣中的建議

“呼圖壁模式”的試點雖然卓有成效，但要真正實現從一縣走向全國，制度層面的規范不容忽視。

1.設立專門機構。“呼圖壁模式”所推行的養老保險證質押貸款項目在具體操作過程中，首先要通過經辦機構的基本審核，包括借款人資質和借款事項，對符合條件的，依照具體程序和規定再到銀行等相關部門辦理借款手續。這些工作不同于與傳統社保辦的基本工作，需要專業機構和專業人員來辦理，在具體的操作上可遵循漸進原則。先是在原有的社保辦內部成立專門的部門，培訓專業人員，然后根據實際需求進一步擴大規模甚至完全獨立出來。

2.賦予個人養老金賬戶更多的發展功能。要成功實現上述轉換，關鍵一點是把農民的“名義”賬戶實體化，即強化農民對個人養老賬戶資金的控制權和選擇權。為穩妥起見，個人賬戶的權限擴張應遵循漸進原則，并輔之于教育和培訓農民的過程。此外，對資金投資取向，政府應有所規限，如僅限于發展生產、子女教育、疾病治療等若干個事關農民生存和發展的重大事項，以確保農民養老保障目標的實現。

3.設定合理的還款期限。對于還款期限可以統一定為當地農業生產周期的3倍，比如新疆就可以定為三年。雖然貸款期限是三年，但若農戶資金充裕就可提前還貸。這樣做有兩個好處：一是減少了農戶前往縣城農保辦辦理延期還款手續的次數，同時也減少了農保機構的工作量；二是貸款利率按三年期銀行貸款利率執行，高于三個月或者是半年這樣的短期利率，增加了農戶的融資成本，這樣就會激勵農戶加快養老金的增值速度。

4.嚴格監管制度。在保證養老保險基金的專戶存儲、專款專用的前提下，建立內部監督與外部監督相結合的全方位監督體系，從體制上嚴防經營的道德風險。同時，建立定期信息披露制度，定期公布養老保險證質押貸款的人員名單、貸款數額、貸款期限、貸款利率，到期貸款利息等相關信息，做到透明、公正、公平。

5.完善養老保險證質押貸款的配套政策。目前呼圖壁縣貸款農戶主要采取“以商業貸款為主，以質押貸款為輔”的組合模式，但在意愿上，多數貸款農戶更傾向于使用養老保險證質押貸款融資。造成貸款農戶行為與意愿上存在明顯反差的重要原因是，參保農戶持有的養老保險證少、面值小、所貸款項不夠用。因此，重新啟動農保業務，鼓勵更多農戶積極參保，努力增加投保金額，是有效拓展養老保險證質押貸款發展空間的強有力手段。

中國正在由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，二元經濟結構導致城鄉生產水平、收入水平差異巨大。農村、農民、農業合稱的三農問題正逐漸成為社會各種矛盾的集合體，引起社會的廣泛關注。在這樣的時代背景下，由于“呼圖壁模式”一方面解決了農戶融資無有效抵押品的難題；另一方面又極大地增強了農戶對社會養老保險的投保積極性，并且可使養老基金得到穩步快速增值，保證了中國的農村社會養老保險制度的可持續發展。所以，隨著中國農村新型合作醫療制度的全面建立和農村最低社會保障制度的完善，“呼圖壁模式”必將對中國新型農村社會養老保險事業的發展發揮巨大的推動作用。

參考文獻：

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