落實“生產者責任延伸制度”推進循環經濟

摘要：中國國情決定了目前需要進一步落實生產者責任延伸制度，實行生產者責任延伸制度也是建設循環經濟，落實資源節約型社會的必須。而目前該制度實行情況不容樂觀，究其原因，有客觀和主觀方面的種種因素。如何貫徹和執行該制度，需要從生產者、銷售者、消費者以及政府多方面努力。

關鍵詞：生產者責任延伸制度；循環經濟；落實

中圖分類號：F124.5 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0195-02

“十二五”規劃中強調:“大力發展循環經濟，以提高資源產出效率為目標，實行生產者責任延伸制度，推進生產、流通、消費各環節循環經濟發展。加快資源循環利用產業發展，加強礦產資源綜合利用，鼓勵產業廢物循環利用，完善再生資源回收體系和垃圾分類回收制度，推進資源再生利用產業化。”

中國目前的資源情況:中國絕大多數資源總量豐富，但人均資源貧瘠，特別是隨著經濟的發展，人們對資源的消費增長成倍增加。尤其是中國工業化、城鎮化的推進，使得對資源的“消食”更快。所以我們更應本著“開源”和“節流”兩個策略、方針，才能維持經濟的可持續發展。

實行生產者責任延伸制度是建設循環經濟，落實資源節約型社會的必須。

說到企業生產責任，人們首先反應的是質量安全，消費安全，至于對社會環保責任，資源節約責任則是社會、企業忽略的，或者說滯后考慮的。

一、生產者責任延伸制度的內涵及發展

20世紀90年代，生產者責任延伸制度起源于歐洲，代表了發達國家對廢物管理模式的變革趨勢。1988年，生產者責任延伸的概念首次提出，它將生產者的責任延伸到產品的整個生命周期，特別強調生產者對產品的回收、循環和最終處置的責任。作為一種科學的環境保護戰略，它被各國廣泛接受和推廣。作為一種環境保護制度，有學者將生產者責任延伸制度定義為：“與產品有關的責任人將其責任延伸到其產品的整個生命周期，特別是產品消費后的回收處理和再利用階段，使責任人承擔廢棄產品的回收、處置等有關的法律義務，促進改善產品全部生命周期內的環境影響狀況的一種環境保護制度。”

早些年，中國把產品出口到歐洲各國，歐洲各國紛紛對中國企業提出了“建立產品回收網絡”的要求，實際上就是要求中國企業承擔生產者責任延伸。當時在國內，生產者責任延伸還是個新名詞，很多企業聞所未聞。對方要求達不到，直接后果就是限制出口。因此，我們開始反思，對生產者責任延伸制度的探索嘗試也逐步開展。2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》明確規定了這一制度。

2005年4月1日，修訂后的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》正式實施，這部法律第15條明確規定，產生固體廢物的單位和個人，應當采取措施，防止或者減少固體廢物對環境的污染。

一個產品就跟生物生命一樣有著生命周期，該周期包括材料的收集、生產、銷售、購買、使用、廢棄整個過程，即它存在“搖籃”到“墳墓”的過程。任何環節都會出現廢棄產品，垃圾山問題就是沒處理好廢棄產品的弊病。生產者責任延伸作為循環經濟的一項制度，解決的是廢棄產品引起的環境問題。

“十二五”規劃中強調對中國經濟發展要作出正確估計：“必須清醒地看到，中國發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，主要是，經濟增長的資源環境約束強化”、“深入貫徹節約資源和保護環境基本國策，節約能源，降低溫室氣體排放強度，發展循環經濟，推廣低碳技術，積極應對氣候變化，促進經濟社會發展與人口資源環境相協調，走可持續發展之路。”

二、生產者責任延伸制度的現狀

1.“生產者責任延伸”停在紙上。盡管中國目前的法律、法規中已經含有生產者責任延伸制度的一些條文或思想，但由于不明確、不完善、可操作性不強、缺乏普遍的剛性約束而收效甚微。

2.原因分析。生產者責任延伸制度在世界各國有不同的實施方式，從對最終處理責任完全由生產者負擔到處理費用由生產者和納稅人共同承擔，到產業自愿性計劃或必要時由政府制定法規強制執行，通常由企業自愿、法律強制和經濟刺激等三種手段。（1）社會大眾和企業缺乏可持續發展意識，對生產者責任延伸制度的思想及操作缺乏系統的理解；（2）缺乏實施生產者責任延伸制度的經濟實力和再利用的技術和能力；（3）缺乏明確具有剛性約束的生產者責任延伸制度法規，企業實施生產者責任延伸制度制度的主動性不強；（4）缺乏系統的生產者責任延伸制度執行機制，如缺乏相應的經濟鼓勵措施，缺乏基于可持續發展的企業績效評價制度等，都制約著生產者責任延伸制度的有效實施。

三、如何落實生產者責任延伸制度

1.生產者是生產者責任延伸的主要主體。生產者是生產者責任延伸制度的核心主體，因為廢棄產品問題的產生主要源于生產者的產品生產行為。在產品生命鏈中，無論是產品的設計，還是產品廢棄后的回收利用，生產者始終是最為重要的主體。那如何界定生產者責任延伸制度的生產者呢？可以從兩個方面考慮：一是從宏觀角度衡量。生產者責任延伸制度的生產者就是產品的制造者，而此處的產品應該是包括合格產品即可用于消費流通領域，也包括不合格產品，甚至是偽劣產品。同時經合組織在《EPR框架報告》中提出，生產者責任延伸制度中所指的“生產者”既包括產品的制造商，也包括產品的進口商，把生產者的范圍從單純指制造商擴展到了產品的進口商。二是現實的生產者責任承擔問題。結合歐盟、日本、美國等國家的做法，可以確定承擔延伸責任生產者的基本原則是:由廢棄物追蹤生產者即誰生產誰就是責任者。而該原則的最簡單的實現方式就是通過產品的商標即通過生產者在其生產的產品上所標示的名稱、商標、產地、規格、等級、成分等來追蹤生產者。

2.政府是落實生產責任的管理主體。筆者認為政府也是主體之一。政府在廢棄產品的回收處理上起著統籌規劃的作用，同時，對于非法產品生產者的行為起著監督的作用。一些不法企業為謀取暴利假冒其他企業商標生產假冒偽劣產品，這樣的產品在廢棄處置階段如果也按照商標來確定承擔延伸責任的生產者，對知名企業來說就明顯不公平。同樣如果無法找到假冒、偽劣產品的真正生產者，那么，確定廢棄假冒產品的生產者就成了一個問題。確定了政府成為生產者責任延伸的主體，這些問題就可以解決了。因此，政府作為責任者的原則是：找不到廢棄產品的生產者，國家就要承擔回收處理責任。該原則的好處是：一方面，可以讓國家更加盡職盡責，加強環境方面的監管及廢品回收的監控，另一方面，可以讓國家更積極地去控制偽劣假冒產品的生產，防止找不到生產者產品的出現。而找不到生產者的情況有：一是偽劣假冒產品生產者（此處是指行政執法人員無法抓到的生產者），二是無主產品。無主產品既指其生產者因破產等原因不在的廢棄產品，也指無法找到生產者的除假冒產品之外的產品。有學者認為在此處國家承擔的責任并非是延伸責任。政府承擔廢棄假冒產品回收利用責任也是延伸責任，因為此部分是本應該由生產者承擔的責任。當然，政府在承擔了相應廢棄產品生產者的延伸責任之后，一旦發現了廢棄產品生產者，不僅應追究其制假的法律責任，也應該就其代為承擔延伸責任的各項支出向假冒產品生產者進行追償。

3.銷售者是生產責任制度的宣傳者。銷售作為產品生命周期的一個環節，生產者責任延伸制度責任主體應包括銷售者。銷售者作為直接與消費者聯系的主體，其在宣揚保護環境，回收廢棄產品等可以起到非常重要的作用。銷售者所承擔的責任更多的是宣傳責任：提醒購買產品的消費者注意其要承擔的廢棄產品回收的責任，及如何回收，到哪里去回收等等問題。只有這樣，才能保證產品的銷售環節得到確實的環保監督。

4.消費者是生產責任制度的協助者。消費者也是責任主體之一。消費者是很多廢棄產品的直接拋棄者，其行為對于整個環境及廢棄產品的回收利用等起到關鍵性的作用。因此，消費者應該承擔一定的責任。如日本《促進循環型社會形成基本法》規定，國民在產品長時間使用、使用再利用品和回收循環資源方面有義務進行合作，有義務遵守有關建設循環型社會的法規；當產品成為循環資源時有義務協助企業收集。消費者除了要承擔相應行為責任外，有時還要承擔一定經濟責任，例如日本《家電循環法》規定，當生產者回收產品廢物時，消費者要交納一定費用。當然，有的國家雖然規定了消費者要承擔指導性的義務，但不承擔任何的可見費用。

中國在選擇實施方式時，要在確保實施EPR制度（即生產者延伸責任制度）獲得環境效益的同時，也要考慮對本國經濟的影響。對于環境危害性大的廢棄物，應由法律規定強制生產者承擔責任延伸，同時運用各種適當的經濟手段，賦予各種相關主體適當的責任和義務；對于環境危害性小、再生利用價值高的廢棄物，可以通過自愿方式，或者借助市場機制引導生產者或其他社會主體進行回收和再利用。比如說在現階段，生產者延伸責任制度適用范圍主要集中在包裝物、電池、電子產品、家電領域、辦公設備、汽車、輪胎、家具、建筑材料等。

有些國家甚至規定了消費者對回收和循環利用廢棄產品有負擔部分費用的義務，將外部成本內部化。美國加州立法機構最近通過了一項在美國首開先河的提案:要求顧客在購買新電腦和電視機時，要交納1美元的電子垃圾回收費，以幫助安全處置居民家中的電子垃圾。有學者將此費用稱為“保護環境的稅”。

生產者責任延伸制度將傳統的生產者責任擴展到產品壽命期后的處理，糾正了受益的生產者不負擔責任的不合理現象。資源枯竭將成為中國工業化進程中的“瓶頸”，發展以資源再利用為核心的循環經濟是貫徹科學發展觀的體現，是新型工業化道路的具體實踐模式，生產者責任延伸制度是發展循環經濟的制度保障之一。

中國在生產者責任延伸方面的立法與西方發達國家存在較大差距，大量再生資源得不到有效回收利用，資源損耗嚴重。

隨著中國經濟的發展、大量產品的消費，導致產品廢棄物越來越多，資源問題、廢棄產品環境問題已是非常嚴重。為此，借鑒發達國家經驗，結合中國自己的發展實際國情，盡快完善以生產者責任延伸制度的法律制度，從而建立廢棄物回收與處理體系，讓全程的綠色消費流行于中國，從根本上解決中國的垃圾山問題。[責任編輯 吳迪]