關于中國稀土資源管理的政策建議

摘要：中國不但是稀土資源大國，而且是世界最大的稀土出口國。過去幾十年間，中國稀土資源遭到過度和無序開采，這嚴重危害中國的資源安全，破壞自然環境和生態平衡。為實現稀土資源的可持續和健康發展，中國出臺了一系列的政策和法規。從中國稀土產業存在的問題出發，提出完善稀土資源品成本構成、強化行業管理，鼓勵企業加快技術進步的政策建議。

關鍵詞：稀土；管理；政策建議

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0004-03

一、背景分析

2009年3月9日，英國泰晤士報撰文《中國掌握技術未來鑰匙》，認為中國已經成為稀土金屬供應的“最大壟斷國”，這一主導地位將使中國控制消費類電子和綠色技術的未來[1]。以這篇文章為標志，國內外眾多媒體對“中國稀土”給予了極大關注。中國限制稀土生產更是引起巨大影響。

縱觀國內外媒體報道，國外媒體關注的核心是中國稀土出口政策也就是稀土出口配額制度，眾多媒體表達了國外政府和公司對稀土穩定供應的擔憂；而國內媒體則更多關注“丟失的稀土話語權”以及稀土開采與生產過程中存在的資源浪費、環境污染問題，中國稀土是否該限制出口。

稀土是不可再生的重要戰略資源，在新能源、新材料、節能環保、航空航天、電子信息等領域的應用日益廣泛。經過多年發展，中國稀土開采、冶煉分離和應用技術研發取得較大進步，產業規模不斷擴大。然而稀土行業發展中仍存在非法開采屢禁不止，冶煉分離產能擴張過快，生態環境破壞和資源浪費嚴重，高端應用研發滯后，出口秩序較為混亂等問題，嚴重影響行業健康發展[2]。為此，國務院以及相關部委都采取相關措施。2010年，國土資源部通過開展以稀土為主兼及鎢錫銻等礦種專項整治行動，中國稀土等礦山目前已經從400個整合為116個，違法違規勘察開采行為得到有效遏制[3]。2011年，國土資源部劃定了首批稀土、鐵礦國家規劃礦區。國家環保部和國家質量監督檢驗檢疫總局聯合發布了《稀土工業污染物排放標準》，其對稀土企業的排放、能耗總量做了詳細規定，并對從事稀土生產的企業資質進行了嚴格限制。

與此同時，國務院總理溫家寶于2011年2月16日主持召開國務院常務會議，研究部署促進稀土行業持續健康發展的政策措施。因此，鑒于稀土資源重要性，必須站在戰略的高度，從可持續發展的角度加大對稀土資源管理問題研究，運用多種方式加快轉變稀土行業發展方式，促進行業整合，調整優化產業結構，確實保護環境和節約資源。

二、中國稀土產業存在的問題

1.開采方式粗放，資源浪費嚴重。由于稀土礦產品價格上漲，一些地方礦山生產企業無證開采、越界開采、亂采濫挖現象經常出現，礦產資源開采過程中普遍存在主體過多、采富棄貧、資源綜合利用率低等問題，這嚴重擾亂了礦產資源開發秩序。例如，中國江西、廣東、廣西、福建、湖南等省區中重稀土資源，由于管理不善，自20世紀80年代中后期以來，國營、集體、個人開礦一起上，都不同程度地造成采富棄貧、采易棄難、漏采棄礦壓礦的現象嚴重，資源利用率只有20％～30％[4]。

包頭白云鄂博自1958年實現工業開發以來，隨鐵礦采出的稀土資源至今已到1 250萬噸左右，其中約200萬噸在采選、冶煉及堆存等過程中損失掉，損失率在15%左右，實際利用僅有120萬噸左右，利用率不足10%，其余900多萬噸都被排入尾礦壩內。近年來，白云鄂博礦的鐵礦開采規模仍在擴大，每年附帶采出約50萬噸稀土礦，其中僅有5萬噸左右得到利用，其余均排入尾礦壩。

2.環保意識薄弱，污染問題突出。在相當長時期，中國稀土資源開發過程中存在生產方式粗放、資源浪費嚴重等一系列問題，特別是一些企業環保意識薄弱，環境污染比較嚴重。中國稀土的分布決定了南北在污染問題上有所差別，北方輕稀土主要是放射性物質排放造成的污染，分布在四川和內蒙古；而南方重稀土則主要是重金屬污染，分布在江西、廣東、福建、廣西、湖南、云南、四川七省區。

例如，江西省贛州市從20世紀80年代中末期起，在“大礦大開、小礦放開，有水快流”錯誤思想影響下，稀土資源陷入亂采濫挖、無序競爭的混亂局面，幾乎縣縣開采，最高峰時有采礦證的礦山就達1 035個。由于技術和思想觀念落后，許多開采行為“吃一半扔一半”。這不僅嚴重浪費了資源，還對當地生態環境造成極大破壞，一片青山幾個月后就滿目瘡痍，黃土一片。為保護環境，提高稀土資源利用率，從2003年起，贛州市全面停止了綜合回收率不到50%的池浸工藝，2007年全面停止回收率不到70%的堆浸工藝，積極探索并全部采用回收率在80%以上的原地浸礦工藝。但是，業內專家指出，即使改進開采工藝，也無法避免對環境造成破壞，而且礦區地表植被一旦遭到破壞，恢復十分困難。

正是由于擔心稀土開采、選冶等可能造成的環境污染問題，美國封存本國稀土礦而從中國進口稀土。

3.資源性產品成本構成不完善。國務院《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》中要求科學制定資源性產品成本的財務核算辦法，礦業權投資、資源開采、環境治理、生態修復、安全設施投入、基礎設施建設、企業退出和轉產總計七項費用被明確列入了資源性產品的成本構成。

但長期以來，中國稀土資源等資源性產品只反映了采掘、運輸等開發成本，忽略了資源稀缺性、環境損害等成本，主要表現在：礦產資源補償費費率過低，無法體現礦產資源稀缺性，損害了國家所有者權益；礦山環境治理的成本長期外部化；生態修復成本長期被忽略；大多數礦山，特別是小礦，安全生產支出投入不足，常常因此造成事故頻發。至于為企業轉產所準備的費用，礦山企業層面上更是很少考慮。成本構成不完善，沒有形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關系、環境治理與生態修復成本的資源性產品價格形成機制。

4.稀土走私已形成“產業鏈”，給國家造成巨大損失。在加征出口關稅和削減出口配額后，稀土走私問題日益凸顯，導致中國戰略性資源出現流失。近年來，中國稀土走私業已形成一條完整的“產業鏈”，有專人分別負責采購、收貨、報關，走私主要是銷往日本，韓國。由于國內稀土市場報價還比較混亂，以日本需求比較多的中釔富銪礦(國內市場價約13萬元／噸)為例，走私200噸貨，純利一般在4 000萬元左右(含“灰色”走私費用)。在南寧海關破獲的稀土走私案中，涉案稀土金屬及其化合物69票，約4 196噸，案值約1．09億元，偷逃稅款1 300多萬元。特別是國家出口退稅取消后，走私者往往報關是一種產品，實際上是另一種產品。這樣，他們不僅賺了成本和出口價的差價，還賺了低稅收這個錢。

然而，生產企業對稀土走私和正常出口的“一視同仁”，讓更多稀土走私者鋌而走險。部分稀土原產地開采企業不管出口，只負責將原料售賣給客戶，至于客戶買稀土用來做什么就不得而知。

5.監控管理困難。中國稀土資源產地大多位于邊遠山區，而礦產資源監管機構又大多位于城市，這給監控管理帶來了很大的難度。在既得利益的驅動下，亂采濫挖的中小企業抓住這一特點，采用迂回游擊戰術，巧妙地避開管制。此外，條塊分割、多頭管理，加之一些地方保護主義，也給監管帶來了很大困難。

6.高端技術滯后，自主創新不足。中國稀土產品產量和消費量較大，然而，長期以來，中國稀土基礎研究和應用開發研究投入不足，導致稀土應用技術含量低，跟蹤仿制多，獨立創新少，開發應用滯后。中國生產主要是低端的稀土產品，在高端產品方面大大落后于美國、日本、歐洲。

三、政策建議

1.完善稀土資源成本構成。（1）政府要盡快通過行政法規，明確規定稀土礦產資源品的成本構成。國務院雖然在《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》中，已經提出，但是尚沒有對稀土等資源性產品在企業會計準則中加以具體化。因此，必須通過財政部門、稅務部門加以明確，使其法規化、制度化，強調所有從事礦產勘察和開發的市場主體必須執行，各級礦管部門有責任加以檢查監督。（2）加快礦產資源稅費改革的進程必須在理論上明確，礦產資源補償費是礦產資源所有權作為財產權的實現，不是行政收費。加快調整稀土資源補償費費率，建立與資源利用效率掛鉤的浮動費率制度；完善礦產資源補償費征收管理制度，切實維護國家所有者權益。（3）在稀土礦產品成本構成中，重點要抓好礦山環境治理、生態修復費用的到位。首先，必須堅持誰破壞、誰治理的原則，明確成本支出的責任制，礦山企業是治理、修復的出資主體；其次，要從源頭上做起，堅持礦山環境影響評估制度，建立落實礦山建設和生態環境保護設施同時設計、同時施工、同時投產使用，不欠新賬；最后，政府礦管部門要加強礦山環境保護措施落實情況的檢查監督，建立和完善環境治理的保證金制度。對不按預定要求治理礦山環境的，要根據情節輕重給予及時處理，并通報批評。（4）科學制定稀土礦產資源產品成本的財務核算辦法，把礦業權取得、資源開采、環境治理、生態修復、安全設施投入、基礎設施建設、企業退出和轉產等費用列入稀土礦產資源產品的成本構成，完善稀土生態補償制度，防止企業內部成本外部化、私人成本社會化。

2.嚴格準入門檻，加快企業整合。中國稀土產業企業構成上的特點是民營投資多，規模小，但數量上超國企，多年來形成了稀土企業散亂小的不利局面。眾多企業盲目擴大生產規模，造成供大于求，這是導致中國稀土價格長期低迷的一個重要原因。為了合理開發和利用稀土資源，必須通過提高行業準入門檻，淘汰落后產能，對稀土產業要素進行整合，提高產業的整體競爭力。

首先，要制定滿足經濟社會發展需要、符合國家產業政策和相關法規的生產工藝、規模、設備、環保等標準體系。只要符合條件，不論是國企還是私企，不論是地方國企還是中央企業，皆可入行；不符合條件，即使是大型國有企業，也要限期整改甚至淘汰出局。然后，要發揮地方政府部門的協調功能，盡快出臺稀土企業聯合、兼并、重組系列優惠政策，積極推進區域稀土企業重組整合，引導稀土企業通過強強聯合、兼并重組、互相持股、整合產能等方式進行戰略重組，使區域稀土企業既有高度分工、又相互緊密協作，以達到優勢互補，淘汰落后生產能力和擴大具有比較優勢稀土骨干企業規模的目的。其次，要建立資源共享平臺和良好的互動機制，促進資源流動和技術創新結合，使上下游相關企業切實在戰略合作中獲取規模效應和競爭優勢，走出一條使稀土產業整體優勢得到體現的新路子。最后，除了提高行業準入技術壁壘之外，還應將環保、能耗標準和技術水平等指標均加入行業執法之列，制定企業處罰制度。通過政府干預，行政立法，協會與企業配合，上級與下級政府，當地政府與當地開礦企業簽責任狀等多種方式，強化執法管理。對于達不到或違反行業標準的企業，綜合運用法律手段、經濟手段對其進行制裁。

3.統籌各種因素，合理確定開采總量和出口配額，推進生產產品結構調整和升級。2010年11月，商務部發出了《關于2011年稀土出口配額申報條件和申報程序的公告》，同時公布了2011年稀土出口配額申報條件和申報程序，其中對申報出口配額的生產和流通企業做出了詳細的規定。這既有助于在合理確定年度稀土開采總量和出口配額的基礎上提高企業經營集中度，加強和改善行業管理，又有助于實行嚴格監管，防止非法開采的稀土流入出口渠道，最終達到保護資源、環境的目的。

未來開采總量和出口配額相關政策制定，要統籌考慮國內資源、生產、消費以及國際市場情況，合理確定年度稀土開采總量和出口配額，推進企業生產產品結構調整和升級，鼓勵稀土企業通過兼并重組，提高行業整體競爭力，提升高附加值產品的比重，共同促進產業升級。當前應重點支持內蒙古、江西加快結構調整，實現從原料型基地向深加工及應用產品開發基地的轉變，在條件具備的其他地區重點發展稀土深加工及稀土永磁電機等應用產品。

盡管稀土開采總量和出口配額政策在一定程度上保護了資源，但是并沒有有效地扼制稀土產量的增加。因此，應探討綜合利用礦產資源補償費等其他經濟手段資源合理利用和產業升級轉型。

4.加快技術進步，促進增長方式轉變。中國稀土行業的整體經濟效益較低，其中一個重要原因是科技創新意識不強，技術開發能力不夠，產品技術含量還比較低。因此，中國稀土產業的進一步發展必須充分依靠科技創新，走出一條高起點、精產品、高質量、多品種、低能耗、高效益、可持續的內涵式、集約式的發展道路。稀土產業的發展動力主要依靠稀土新應用、新市場開發，也就是依靠稀土應用技術的發展來拉動。因此，稀土科學技術的發展是稀土產業發展的原動力，這也是將中國資源優勢轉化為經濟優勢的關鍵所在。

稀土企業應該從知識產權戰略角度謀發展，加快技術進步：一是要加快稀土選礦和分離等生產領域的技術進步，加強對稀土資源的綜合利用、再生回收等技術研究，提高資源利用率，降低能源和原材料消耗，減少污染物排放，減少企業生產成本；二是提高科技創新能力，大力發展具有中國自主知識產權的稀土高技術新材料及其高附加值應用產品，比如高綜合性能稀土貯氫合金材料、高性能釹鐵硼永磁材料、新型發光材料、稀土催化材料、高性能電子陶瓷、高性能稀土光學玻璃材料、稀土納米材料等等，并使之實現產業化，形成產業鏈，從而提高中國稀土產業的科技水平，增強企業的國際競爭能力和產業持續發展的后勁。三是稀土企業要建立和完善以企業為主體的技術創新體系，加大科技投入，充分發揮高校和科研院所在科技創新中的作用，為稀土工業的持續發展提供堅強的技術支撐。

參考文獻：

[1]陳占恒.中國稀土產業與科技發展的思考[EB/OL].(2011-02-17)[2011-02-25].http://www.cre-ol.com/_d271313088.htm.

[2]新華社.溫家寶主持召開國務院常務會議研究部署促進稀土行業持續健康發展的政策措施[N].人民日報，2011-02-17(1).

[3]王立彬.中國稀土等礦山從400個整合為116個[EB/OL].(2011-01-18)[2011-02-25].http://finance.people.com.cn/GB/13761102.html.

[4]李長久.稀土資源:覬覦與揮霍的碰撞[EB/OL].(2010-02-10)[2011-02-20].http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-02/10/c_1210

59500.htm.

Policy Advice on the Management of Rare Earth

LI Fu-rong1，2

（1.Graduate University Chinese Academy of Science，Beijing 10800，China；

2.China Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China)

Abstract：China is rich in mineral resources and was the world’s leading producer of rare earths.The Government believed that these commodities were over-exploited during the past several decades，which threatened to deplete these resources.Therefore，the Government decided to regulate the production of these commodities and to protect the country’s nonrenewable mineral resources to support sustainable development for future generations.This paper introduces the problem of rare earth in our country，deeply analyzes the dilemma facing the rare earth industry development，suggests perfecting the constitutes of rare earth resources product cost，strengthening industry management，encourage enterprises to quicken the pace of technological progress.

Key words：rare earth；management；policy advice

[責任編輯 劉嬌嬌]