中國自然保護區社區共管研究初探

摘要：中國自然保護區在生態環境的保護中發揮了巨大的作用，但是與此同時，保護區與當地社區的矛盾也日益尖銳。社區共管在協調保護與社區經濟發展方面，起到了重要的作用。社區共管的理論來源主要是社區林業、參與式扶貧及公共資源的管理，而中國自然保護區社區共管的引入，主要是國際援助項目的推動、保護區和社區爭取資金的利益驅動，緩解由于產權的模糊和重疊而形成的矛盾沖突。

關鍵詞：自然保護區；社區共管；參與式

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0151-03

目前，自然保護區的社區共管在中國處于起步階段，無論實踐上還是理論研究上都很不完善。通過對自然保護區社區共管模式的深入研究，有利于對社區共管實踐的理論總結，更好的協調保護與發展的矛盾，協調保護區與社區及其他利益相關方的關系，使得保護區與社區經濟協同發展，走上生態、經濟、社會效益協調的可持續發展的道路。

一、對中國自然保護區社區共管研究的意義

（一）實踐的需要

1.截至2003年底，全國共建各種類型不同級別底自然保護區1 999個，保護區總面積14 398萬公頃，約占國土面積14.4％。全國林業系統建立和管理的自然保護區已有1 538個，總面積達1.18億公頃，占國土陸地面積的12.3%。中國耕地面積2003年底的統計數據為18.51億畝，約占國土面積的12.8％。也就是說，全國自然保護區面積在2003年底已超過全國耕地面積，林業系統建立和管理的自然保護區面積已接近全國耕地的面積。截至2009年底，中國自然保護區的數量上升為2 541個，總面積上升為14 774.68萬公頃（不含港澳臺地區），陸地自然保護區面積占陸地國土面積的比例為14.72%。

但在同時，與相對高水平的保護面積相比，又存在相對落后的周邊社區。中國自然保護區主要分布在自然環境特殊和生物資源非常豐富，但又交通不便、經濟不發達、少數民族比較集中的邊遠山區，涉及貧困人口約2 000萬。在大多數自然保護區內和周邊都有當地居民分布。這是中國不同于其他工業發達國家自然保護區情況的一個突出特點。與美國、德國等發達國家基本無居民的保護區不同，中國的自然保護區內及周邊人口眾多，平均每個保護區內定居人口近1.5萬，周邊社區人口5萬多。

如此大面積的資源豐富地區，沒有建設好，沒有保護好，沒有管理好。目前，自然保護區的任務已由數量擴張走向質量提高階段，迫切需要好的管理方法。

2.保護區與社區的矛盾沖突普遍存在，而且非常尖銳。過去不考慮社區的需求，封閉式的管理思想和方法在實踐中證明是行不通的，因此引入了社區共管的管理方法。但是這種管理方法無論是在國內還是國外，都處于探索階段。特別是在國內的實施，主要依賴于國際援助項目的推進，處于試點階段。在實踐中理解不同，做法各異，績效也不同，可以說良莠不齊，實踐中還沒有總結出一套或幾套成功的模式、經驗。

3.對國內外特別是國內社區共管實踐的總結不夠，因此對下一步中國自然保護區的發展及社區共管實踐就難以給予有效的指導。

目前，無論國外還是國內，在生物多樣性保護項目中，很難找到不涉及當地參與保護以及把保護與發展相聯系的項目。但是，以社區為基礎的保護項目到目前為止，還不能為政府和國際組織局限這類項目提供較具參考性的方法和經驗。

（二）理論研究上的需要

自然保護區的社區共管雖然在國外有一些成功的經驗，但如同實踐的不成熟，理論研究也遠沒達到完善的地步。社區共管脫胎于社區（社會）林業以及參與式扶貧項目，在中國的興起及推進又主要賴于國際援助項目，中國自然保護區社區共管的思想基本上是從國外借鑒過來的，因此，國內對社區共管的理論研究處于起步階段。迫切需要在理論上進行深入的、創新的、能與實踐結合并指導實踐的研究。

（三）政策、法律規范完善的需要

目前，中國的自然保護區有關政策及法律已不能完全適應保護區發展的需要，修改自然保護區法律法規已提上了日程。在中國社區共管的實踐中也發現，社區共管還缺少政策、法律的有效支持，有時甚至是矛盾的。政策、法律規范的缺失制約了自然保護區社區共管的有效開展。因此，需要通過對實踐的總結，從理論上分析并指出進行有效的社區共管所需的政策、法律支持，對中國自然保護區發展提出政策、法律修改、完善的合理建議。

二、自然保護區社區共管的理論來源

1.社區林業。共管較早應用于社區林業，社區林業精神后來在其他自然資源和自然保護區管理中得到應用。自20世紀80年代初開始，共管的基本思想已應用到包括資源保護等相關領域中。

2.參與式扶貧。社區資源共管的理念和實踐，自始至終都離不開村民的參與。這種參與式發展起源于對傳統發展模式的反思，成長于對發展中國家的援助實踐。參與式扶貧項目力圖促進人們自主地組織起來，分擔不同的責任，朝著一致的目標努力，使發展項目的制定者、計劃者、執行者之間宣傳一種有效的平等的“伙伴關系”。參與式發展在20世紀80年代后期至今得到極大的推廣[1]。

3.公共資源的管理。共管經驗也主要來源于魚類資源、森林資源、地下水資源等公共資源的管理經驗，主張這些公共資源的管理需要更具活力的伙伴關系：政府和其他資源利用的相關機構為當地資源的使用者和社區提供政策和法律支持，來補充當地資源的使用者和社區在管理這些公共資源上的需求。

總結以往的研究，存在以下幾個方面的局限：第一，雖然有研究者提出了自然保護區社區共管的來源，但是沒有對此作進一步分析。目前尚無人關注中國自然保護區社區共管與社會林業、參與式扶貧及共管資源共管的差異所在。第二，在對自然保護區社區共管的研究（及實踐）中，借鑒了或者是直接應用了社區林業及參與式扶貧的理論，但是沒有與中國自然保護區社區共管自身的特點相結合進行深入研究，建立起適合中國自然保護區的社區共管思想理念、理論及模式。第三，自然保護區社區共管脫胎于社區林業與參與式扶貧等實踐及理論，在社區林業及參與式扶貧中，社區及社區居民是當然的主體，而其他利益相關者并不是主體。這些項目中基本不存在中國保護區與社區之間復雜的土地、資源的權屬問題。中國自然保護區的社區共管有自身的特點，其中，社區共管的主體并不那么簡單明確；土地權屬問題也是一個非常重要的非常復雜的問題，在目前的研究中沒有深入研究這些自然保護區社區共管的特殊問題。第四，因為保護區社區共管中權屬的復雜性，產權的明晰以及在明晰產權的基礎上的權利義務配置，就有別于社區林業及參與式扶貧及公共資源社區共管的權利義務配置，目前的研究對這一問題沒有給予關注并進行深入的研究。

三、自然保護區社區共管在中國的引入、興起

20世紀90年代，社區共管和參與式發展的理論和實踐在中國開始受到重視，首先應用在扶貧、農村發展、環境保護等項目中，并逐漸從純粹的自然保護拓展到保護與生產相結合，從單目標擴展到綜合發展，從農村項目向小城鎮發展項目擴展[2]。中國自然保護區社區共管的開展則主要由于國際援助項目的推動。

1.國際援助項目的推動。一些國際組織和外國政府在中國實施的幾個大的發展項目有力地推動了社區資源共管在中國的發展。1995年8月起，全球國際基金（GEF）在中國5個省10個自然保護區實施了為期六年的“GEF中國自然保護區管理項目”，社區共管是其中的一個重要方面。2002年10月至2008年10月間，GEF實施了“林業可持續性發展項目（SFDP）”，其中一個子項目是社區共管，涉及7個省的13個自然保護區。1998年由荷蘭政府資助的中荷合作森林保護和社區發展項目（FCCDP）在云南省展開，涉及6個自然保護區。社區資源共管是項目的重要組成部分。

世界自然基金會（WWF）在云南白馬雪山和中甸等地，陜西秦嶺地區，長江中游濕地和四川西藏等地實施的眾多保護于發展項目，都有社區資源共管的部分，顯著地推動了這一理念在中國的實踐。。

2.爭取資金的利益驅動。為了爭取國際援助項目資金，保護區對社區共管缺乏深入的研究及理解，為了獲得項目資助而在報告中寫人了一些他們自己可能不完全信服的內容；村民們認為，國家給貧困地區的資助應是無償的，資助是應該的，不管采用什么方法，先把資金“騙”來，而地方政府也持這種觀點，只要爭取到資金就行。這就形成了重爭取資金，輕自我發展能力的培養，對加強自身管理不夠，忽視社區利益。影響了共管的成果 [3]。

3.矛盾沖突的壓力。由于產權的模糊和重疊而形成的沖突是共管體制形成的原動力。保護區管理部門相對更積極地支持解決權利或利益沖突所導致的矛盾，主要原因在于起工作職責和目標直接指向保護區自然環境、生物資源的保護和管理；同時其并不掌握對保護區所轄面積的各種資源的管理權力，即工作要求與可支配權力之間有很大的缺口。而各級政府的態度并不是很明確。各級政府及社區的參與顯示出較強的被迫性。

總結以往的研究，局限主要在于：（1）中國自然保護區社區共管的實踐及在此基礎上的研究，主要是國際援助項目的推動，所以目前的研究，主要是在各項目的原則和基礎上進行的，處于起步探索階段。不同的項目，實踐及原則、理念是不同的，因此研究也有較大的局限。研究的項目色彩較濃。（2）中國自然保護區管理者雖然愿意接受社區共管這種管理模式，出發點基本上是基于矛盾沖突的巨大壓力，及外部的推動和爭取資金的需要，保護區的真正目的：幫助社區發展經濟，社區不要再破壞保護區資源，同時還可以通過經濟激勵等手段，“迫使”社區承擔一部分保護責任。但在他們思想深處，仍是把社區作為自然保護的破壞者和對立面來看待的。保護區及研究者的基本邏輯是：封閉式管理行不通——因為保護區內及周邊社區破壞保護——社區破壞是因為他們生存需求——通過社區共管，幫社區發展了經濟，社區不再破壞。這種對社區地位的認識是有偏差的。對社區共管的真正意義也缺少認識。

從自然保護區社區共管的理論來源看，應用了社區林業及參與式扶貧的經驗理論，但是沒有與自然保護區社區共管的特點相結合建立起自己的理論，從在中國的興起看，主要源于國際援助項目的推動，大多數的研究局限于各自的項目，而且這些項目主要是針對社區經濟的發展。

四、自然保護區社區共管在中國的實踐模式

從對中國自然保護區社區共管案例的研究來看，共管模式主要有以下幾種：（1）保護區＋地方政府及相關主管部門＋保護區內及（或）周邊社區；（2）保護區＋地方政府及相關主管部門＋保護區內及周邊社區＋非政府組織；（3）保護區＋地方政府及相關主管部門＋保護區內及周邊社區＋公司；（4）保護區、社區成立股份有限公司。

比較多的是第一種模式，第二、三種模式比較少，第四種模式目前只看到一例。第一、二種模式，保護區收獲保護效益，社區收獲經濟效益，第三種模式中，社區、公司獲取經濟效益。第四種模式中，考慮了保護區在共管中的經濟收益。

第一、二種模式，社區項目范圍基本鎖定在保護部門，資金不足、影響小、缺乏主動力量，尤其缺少企業、公司等社會力量參與，形成了輸血式的效果。第三種模式吸納非傳統部門參與，爭取經濟力量的介入與支持，既有彌補投入不足、補充和襯托政府保護工作的作用，又是擴大影響、增強項目自身動力的有效途徑。是社區共管的有益探索。在第四種模式中，保護區與社區建立更緊密的合作關系——成立公司，并在共管中考慮保護區的經濟效益，是一種新的探索。

目前自然保護區社區共管在中國的實踐，基本是保護區及國際援助機構對社區提供資金、資助、扶持社區經濟發展。幾種模式中基本都存在以下問題：（1）目前國內的自然保護區社區共管實踐，項目只涉及到很少的保護區以及社區中非常少的一部分居民，缺乏社區及居民的廣泛參與，只能說是社區共管的試點階段。（2）目前還沒有完全成功的案例，也基本沒有通過社區共管真正脫貧致富的社區及居民。（3）除第四種模式外，社區共管中保護區的經濟效益沒有考慮。（4）基本是行政命令加上部分的民主，社區居民在共管中并沒有真正的平等。（5）保護區在共管中是主動方，共管基本是站在保護區保護的角度進行設計的。（6）幾乎每一種模式都存在可持續性問題。

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