試論中國環(huán)境侵害救濟(jì)問題及其法律對策

摘要：日益嚴(yán)重的環(huán)境侵害問題引發(fā)了人們的高度重視，環(huán)境侵害是現(xiàn)代環(huán)境損害行為之一，它具有與傳統(tǒng)侵權(quán)行為不同的特性，主要體現(xiàn)在環(huán)境侵害的法律特征、行政救濟(jì)、司法救濟(jì)和社會救濟(jì)等方面。通過分析中國現(xiàn)階段環(huán)境侵害救濟(jì)中所存在的問題，進(jìn)而提出完善救濟(jì)制度的法律對策。

關(guān)鍵詞：環(huán)境侵害；行政救濟(jì)；司法救濟(jì)

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0106-03

一、環(huán)境侵害的界定

近年來，全球范圍的溫室效應(yīng)、酸雨、泥石流、地震等環(huán)境問題日益嚴(yán)重，對人類生命健康和財產(chǎn)的危害呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，從而也引起了全世界的極大關(guān)注，為了保護(hù)環(huán)境、保護(hù)人類生命財產(chǎn)的安全，世界各國紛紛以立法的形式保護(hù)環(huán)境。但具體什么是環(huán)境侵害，各國的立法卻未有明確的說明。就中國而言，對于環(huán)境侵害行為的界定，法學(xué)界及環(huán)境法工作者們眾說不一，但基本上形成兩種學(xué)說：一是環(huán)境侵權(quán)說，二是環(huán)境侵害說。

持“環(huán)境侵權(quán)說”者認(rèn)為，首先，環(huán)境侵權(quán)這一概念，更能揭示環(huán)境污染和環(huán)境破壞致人損害問題之實質(zhì)，該概念作為法律上的概念更科學(xué)。其次，“環(huán)境侵害偏重于強(qiáng)調(diào)權(quán)益遭受不利益的狀態(tài)，對該權(quán)益不利益狀態(tài)的結(jié)果——環(huán)境損害，則無法充分包容。”[1] 而環(huán)境侵權(quán)不強(qiáng)求有損害結(jié)果的發(fā)生，只要有侵權(quán)行為的發(fā)生就可以主張法律救濟(jì)。最后，中國《民法通則》第124條規(guī)定，“違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”，表明已經(jīng)在立法上確定環(huán)境污染致人損害是特殊侵權(quán)行為中的一種，所以采用環(huán)境侵權(quán)這一概念更便于和傳統(tǒng)侵權(quán)行為制度相銜接。

持“環(huán)境侵害說”者認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)是一種特殊侵權(quán)行為，針對的是私權(quán)利的侵犯，追究的往往是民事責(zé)任，而環(huán)境侵害很有可能還會導(dǎo)致刑事責(zé)任、行政責(zé)任的承擔(dān)，可見環(huán)境侵害的內(nèi)涵比環(huán)境侵權(quán)更豐富。環(huán)境侵害是指“因人為的活動，致使生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境遭受污染或破壞，從而侵害相當(dāng)?shù)貐^(qū)多數(shù)居民的生活權(quán)益、環(huán)境權(quán)益及其他權(quán)益，或危及人類的生存和發(fā)展的事實。”[2]環(huán)境侵害是一種客觀存在的致害狀態(tài)，如果這種侵害達(dá)到了犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，將引發(fā)刑事責(zé)任構(gòu)成環(huán)境犯罪；如果該侵害尚不夠刑事制裁卻又違反了環(huán)境行政法律規(guī)范，那么就追究其環(huán)境行政責(zé)任。筆者認(rèn)為，環(huán)境侵害的提法更為科學(xué)、全面和現(xiàn)實，環(huán)境侵權(quán)的概念已日顯狹隘。第一，環(huán)境侵權(quán)說客觀上限制了致人權(quán)利受損的環(huán)境問題范圍，因為導(dǎo)致他人權(quán)利受損的不僅僅是環(huán)境污染，還有生態(tài)破壞，只不過生態(tài)破壞致人權(quán)利受損比起環(huán)境污染更具隱蔽性、長期性和復(fù)雜性，但致人權(quán)利受損的嚴(yán)重程度絲毫不亞于環(huán)境污染，因此過分注重現(xiàn)實和短期環(huán)境問題的環(huán)境侵權(quán)說還不能準(zhǔn)確表達(dá)致人權(quán)利受損的環(huán)境問題范圍，而環(huán)境侵害說把生態(tài)破壞和環(huán)境污染等量齊觀，使得致人利益受損的環(huán)境問題不再局限于較為直接和暴露的環(huán)境污染，把生態(tài)破壞囊括其中，既符合環(huán)境問題產(chǎn)生的實際，又具有前瞻性。第二，環(huán)境侵權(quán)說過分強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實的個人受害者，而忽略了集體和國家同樣可能成為遭遇環(huán)境問題的受害者。個人權(quán)利受損時可以要求補(bǔ)償，那么國家利益受損怎么要求致害者承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任呢，顯然環(huán)境侵權(quán)說過分強(qiáng)調(diào)致害者的民事補(bǔ)償責(zé)任而淡化其他責(zé)任，這與中國現(xiàn)階段環(huán)境案件的司法實踐也不相吻合，而環(huán)境侵害說擴(kuò)大了受害人的范圍，突出了環(huán)境問題的“公害”性，即環(huán)境問題的受害者既可以是需要補(bǔ)償利益的自然人、法人，也可以是需要用強(qiáng)制懲罰行為保護(hù)其利益不再受到侵害的國家。第三，環(huán)境侵權(quán)說的淵源始終來源于民事侵權(quán)理論，但是環(huán)境受損的后果除了一般民事主體能夠引起外，還可能由環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)所致，對于這種情況，環(huán)境民事侵權(quán)理論將難以應(yīng)付，而環(huán)境侵害說突破了致害人的責(zé)任范圍，不再僅僅是承擔(dān)民事補(bǔ)償責(zé)任，而且可能承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任 [3]。

二、中國環(huán)境侵害救濟(jì)中存在的問題

1.環(huán)境侵害中運(yùn)用傳統(tǒng)因果關(guān)系舉證困難。傳統(tǒng)的因果關(guān)系理論即環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系理論是指環(huán)境污染或破壞行為與某損害結(jié)果間是否存在因果關(guān)系。傳統(tǒng)的因果關(guān)系理論是以相當(dāng)肯定的因果關(guān)系作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，難以理清當(dāng)代社會中復(fù)雜的污染行為與侵害后果間的因果關(guān)系，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，損害者與受害者之間的地位不平等。在環(huán)境侵害中，環(huán)境侵害的加害者多為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，有著良好風(fēng)險控制能力的企業(yè)或集團(tuán)，加害人憑借其資力及對污染物知識的了解，可動員權(quán)威業(yè)者或?qū)I(yè)顧問加以粉飾或反駁指控。而受害人多是普通農(nóng)民、漁民或市民，按照民事舉證責(zé)任規(guī)則，受害者對污染行為的客觀存在應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，但是由于這些受害者缺乏必要的環(huán)境、醫(yī)學(xué)等方面的技術(shù)檢測或調(diào)查手段和專業(yè)知識，就很可能無力承擔(dān)舉證責(zé)任。在這種情況下，仍然要求受害者證明事實的因果關(guān)系，最終就很容易出現(xiàn)封閉受害者救濟(jì)途徑的狀況。其次，在證明污染行為與損害間的因果關(guān)系時，運(yùn)用傳統(tǒng)的因果關(guān)系理論舉證困難。“污染環(huán)境行為的結(jié)果不具有即時性，一般需要較長的周期才能出現(xiàn)。這種結(jié)果出現(xiàn)的快慢并不取決于污染行為的實施進(jìn)度，而是取決于環(huán)境的自凈與承受能力，只有當(dāng)環(huán)境自身無法負(fù)荷時，才產(chǎn)生具體的危害后果。因此，污染行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系由于時間上的隔斷而難以確認(rèn)。”[4]最后，環(huán)境侵害具有間接性與廣泛性。在環(huán)境侵害中，往往加害人的加害行為并不直接作用于受害人，而是通過排污或開發(fā)建設(shè)等活動，先作用于周圍的環(huán)境，然后再通過“環(huán)境”這一中介對生存于其中的自然人及其財產(chǎn)造成損害。從地域上看，受影響的地區(qū)可能是幾個村莊、縣市，也可能跨越幾個省區(qū)、國家；從受害人數(shù)上看，此種類型的污染中，受害人數(shù)較多。

2.行政救濟(jì)作用沒有充分發(fā)揮。目前，中國對環(huán)境侵害損害賠償?shù)男姓幚砣狈Ψ苫蛐姓ㄒ?guī)的統(tǒng)一規(guī)定，沒有專門立法。環(huán)境侵害類案件行政權(quán)力可以介入的依據(jù)僅僅只有《環(huán)境保護(hù)法》第41條第2款規(guī)定，“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照本法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴，當(dāng)事人也可以直接向人民法起訴。”其他法條都是從宏觀環(huán)境保護(hù)上規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門的職權(quán)，并沒有對行政權(quán)力介于環(huán)境侵害的民事糾紛作出相應(yīng)的規(guī)定，即使是《環(huán)境保護(hù)法》第41條第2款也受到相關(guān)立法解釋的限制。具體來說，當(dāng)環(huán)境糾紛發(fā)生后，如果侵害人違反了環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，環(huán)保等相關(guān)部門就會對侵害人進(jìn)行行政處罰，鮮少涉及到受害人獲得民事賠償?shù)葐栴}。如果有此類責(zé)任的承擔(dān)，環(huán)保等相關(guān)部門按法定職責(zé)，只能在調(diào)查事實的基礎(chǔ)上，召集受害者與致害者雙方協(xié)調(diào)解決，而沒有任何強(qiáng)制手段要求任何一方無條件接受調(diào)解結(jié)果。如果環(huán)境侵害行為的致害者不愿或不服從協(xié)調(diào)解決，或者不兌現(xiàn)對受害者的利益補(bǔ)償，那么環(huán)保等相關(guān)部門也無能為力，只能建議受害者尋求司法救濟(jì)。顯然，這種行政處理手段不但損害了國家的權(quán)威，而且浪費(fèi)了行政資源也浪費(fèi)了當(dāng)事人的時間。

3.司法救濟(jì)作用十分有限。通過司法程序解決環(huán)境爭議是處理環(huán)境糾紛的一個重要途徑，但中國現(xiàn)行的司法救濟(jì)制度存在著諸多限制，已越來越不適應(yīng)當(dāng)代環(huán)境保護(hù)的要求。目前，中國法院審理案件解決糾紛，貫徹的是“不告不理”的原則，即未經(jīng)起訴不得啟動審判程序，但是中國目前三種訴訟制度中關(guān)系到環(huán)境侵害訴訟的規(guī)定存在不足，導(dǎo)致人民法院對此類案件審判盲區(qū)的形成。

4.缺少規(guī)范的社會與保險救濟(jì)途徑。環(huán)境責(zé)任保險制度、環(huán)境補(bǔ)償基金制度、強(qiáng)制性的財務(wù)保證金制度等一些在國外備受關(guān)注和好評的環(huán)境救濟(jì)機(jī)制在中國均未建立。目前中國環(huán)境侵害案件在涉及利益賠償時，數(shù)量巨大的受害人索賠很可能致使侵害企業(yè)倒閉，一旦破產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，受害者利益補(bǔ)償將無法得到根本保障，另外高數(shù)額的索賠也使受害人無法在企業(yè)有限的資產(chǎn)中獲得足額的賠償，就算法院強(qiáng)制執(zhí)行，侵害企業(yè)也沒有足額的賠償金，受害者的利益仍然無法得到切實保障。

三、環(huán)境侵害救濟(jì)的完善對策

1.建立疫學(xué)因果關(guān)系理論。疫學(xué)因果關(guān)系理論起源于日本，并被大量運(yùn)用于日本的公害案件中。“所謂疫學(xué)因果關(guān)系理論，是指采用疫學(xué)上的因果認(rèn)識方法，某因子與疾病之間的關(guān)系，即使不能夠從醫(yī)學(xué)、藥理學(xué)等觀點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)的法則性證明，但根據(jù)統(tǒng)計和觀察，認(rèn)為其間具有高度的蓋然性時，就可以肯定存在因果關(guān)系的理論。”[5] 也就是說，疫學(xué)因果關(guān)系在確定因果關(guān)系時，只要能確認(rèn)某種物質(zhì)是產(chǎn)生某一疾病的原因這一結(jié)論即可，不必再追問為什么會這樣。“判斷疫學(xué)上有無因果關(guān)系需具備以下四個要件：一是污染因子須在發(fā)病前已發(fā)生作用；二是污染因子的作用程度越顯著，疾病的患病率越高；三是除去或減少污染因子時，疾病的患率越低；四是污染因子發(fā)生作用的途徑在生物學(xué)上可做無矛盾的說明。”[6]疫學(xué)因果關(guān)系理論提出的目的就是減輕受害人的舉證責(zé)任，只要受害人能針對上述四要件做出充分證明，就可以認(rèn)定事實上因果關(guān)系成立。與傳統(tǒng)的因果關(guān)系理論相比較，疫學(xué)因果關(guān)系理論具有以下積極的意義：一是疫學(xué)因果關(guān)系體現(xiàn)了法律的公平正義。由于受害者缺乏必要的環(huán)境、醫(yī)學(xué)等方面的技術(shù)檢測和專業(yè)知識，無力承擔(dān)舉證責(zé)任，所以運(yùn)用傳統(tǒng)的因果關(guān)系理論解決不了問題，使得環(huán)境侵害受害人得不到救濟(jì)，這顯然違背了法律所追求的公平正義，疫學(xué)因果關(guān)系理論的出現(xiàn)，成功的解決了這一問題，體現(xiàn)了法律的公平正義。二是疫學(xué)因果關(guān)系理論有助于提高訴訟效率。在一些復(fù)雜的環(huán)境侵害案件中，傳統(tǒng)因果關(guān)系理論無法證明案件中錯綜復(fù)雜的因果關(guān)系，這無形中就拖延了訴訟時間和增加了訴訟成本。而在疫學(xué)因果關(guān)系理論中，只要根據(jù)疫學(xué)和統(tǒng)計學(xué)的原理，認(rèn)定患者患病與污染行為之間存在有高度蓋然性，就可認(rèn)定存在因果關(guān)系，從而結(jié)束了無休止的舉證活動，提高了訴訟效率，減少了訴訟成本。

2.加強(qiáng)環(huán)境侵害救濟(jì)中的行政作用。要加強(qiáng)環(huán)境侵害救濟(jì)中的行政作用首先應(yīng)該完善相關(guān)立法，授予行政機(jī)關(guān)處理環(huán)境侵害案件更大的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)對環(huán)境侵害案件的“處理”不應(yīng)僅僅是“調(diào)解”，而應(yīng)是具體的行政行為。筆者建議中國建立環(huán)境侵害行政裁決制度。“行政裁決，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動。”[7] 中國環(huán)境侵害行政裁決制度的重點(diǎn)應(yīng)是賦予行政裁決以執(zhí)行力，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對其裁決具有強(qiáng)制執(zhí)行力，運(yùn)用行政權(quán)力的高效性解決環(huán)境侵害索賠的拖延賠償或拒不賠償?shù)葐栴}。當(dāng)然，建立環(huán)境侵害行政裁決制度并不意味排斥行政調(diào)解的存在，而是把行政調(diào)解包含在行政裁決制度當(dāng)中。當(dāng)發(fā)生環(huán)境侵害事件時，受害人向環(huán)保等相關(guān)部門申請行政裁決，環(huán)保等相關(guān)部門先進(jìn)行調(diào)解，如果調(diào)解成功，那么制定相關(guān)協(xié)議書，該協(xié)議書具有法律執(zhí)行力；如果調(diào)解不成功，那么由環(huán)保等相關(guān)部門做出責(zé)任認(rèn)定，并依法做出裁決，裁決具有法律執(zhí)行力。該裁決屬于具體行政行為，可以依法提起行政訴訟，在法定時間內(nèi)沒有提起行政訴訟的，該裁決正式生效。

3.建立環(huán)境公益訴訟制度。鑒于中國現(xiàn)行司法救濟(jì)制度存在諸多弊端，已越來越不適應(yīng)當(dāng)代環(huán)境保護(hù)的要求，筆者建議引入環(huán)境公益訴訟制度，以利于更好的保護(hù)環(huán)境，保護(hù)受害者的合法權(quán)益。環(huán)境公益訴訟制度在國外已普遍建立起來，是以新的訴訟方式來滿足新的社會要求，并經(jīng)多年實踐證明它絕不是孤立現(xiàn)象，而是一種更具廣泛性的全球現(xiàn)象。“所謂環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度。”[8]也就是說，環(huán)境公益訴訟承認(rèn)公民、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體具有原告的起訴資格，例如，當(dāng)發(fā)生環(huán)境侵害案件時，環(huán)境公益訴訟承認(rèn)環(huán)保組織具有原告的起訴資格，這是對傳統(tǒng)意義上的只有受害主體獨(dú)享起訴權(quán)情況的突破。當(dāng)環(huán)境侵害由私害轉(zhuǎn)化為侵害集體或國家利益的公害時，按照傳統(tǒng)的司法救濟(jì)制度對起訴人資格的限定，可能無人有權(quán)起訴致害者，這就有可能導(dǎo)致致害者逃脫責(zé)任，集體或國家的利益受損。如果建立了環(huán)境公益訴訟制度，那么在集體或國家的環(huán)境公共利益遭受侵害時，每個公民或社會團(tuán)體都可以向法院起訴要求國家提供法律保護(hù)，這樣就可以避免公共利益受到侵害時，無人干預(yù)、無法救濟(jì)的狀況，這也是環(huán)境公益訴訟制度的核心所在，它使環(huán)境侵害訴訟原告資格得到了擴(kuò)張，最大限度的調(diào)動各種社會力量維護(hù)環(huán)境公益和公民權(quán)，彌補(bǔ)政府在維護(hù)環(huán)境公益和公民環(huán)境權(quán)方面的不足，從而切實保護(hù)環(huán)境公共利益不受侵害，維護(hù)社會生態(tài)文明。

4.建立環(huán)境侵害強(qiáng)制責(zé)任保險制度。針對環(huán)境侵害案件中，受害人無法獲得補(bǔ)償或補(bǔ)償數(shù)額明顯不足的狀況，筆者認(rèn)為，可借鑒發(fā)達(dá)國家的環(huán)境責(zé)任保險制度，建立中國的環(huán)境侵害強(qiáng)制責(zé)任保險制度。環(huán)境侵害強(qiáng)制責(zé)任保險制度就是把保險引入環(huán)境侵害之中的一種救濟(jì)制度，利用保險的特點(diǎn)，在保護(hù)受害人利益的同時也降低了侵害企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。“該制度的優(yōu)點(diǎn)在于保險機(jī)制為企業(yè)的環(huán)境污染風(fēng)險對策提供了有力支撐。首先，通過保險制度能夠分散企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，并保障受中、小企業(yè)污染的受害人能夠獲得賠償，有利于提高企業(yè)的賠償資力，贏取周邊居民的信賴，減少企業(yè)無力支付引起的社會問題。其次，通過建立保險制度，發(fā)揮保險公司的監(jiān)督作用，促使被保險企業(yè)加強(qiáng)污染物處理能力，否則保險公司拒絕承保或者續(xù)保，企業(yè)將無法獲得經(jīng)營行政許可和銀行貸款。最后，保險公司可以根據(jù)企業(yè)環(huán)保設(shè)施運(yùn)行狀況靈活調(diào)整企業(yè)保險費(fèi)用，通過市場調(diào)節(jié)促使被保人增加投資環(huán)保設(shè)備，提高企業(yè)自覺履行環(huán)保義務(wù)的內(nèi)在動力。”[6]

四、結(jié)束語

環(huán)境侵害糾紛是現(xiàn)實中大量存在的一類糾紛，并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其數(shù)量和種類還會進(jìn)一步增多。環(huán)境侵害與傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)不同，具有其獨(dú)特的性質(zhì)，傳統(tǒng)的法學(xué)理論以無法適應(yīng)環(huán)境侵害這一現(xiàn)代社會新型的侵害行為。因此，唯有促進(jìn)傳統(tǒng)的法學(xué)理論進(jìn)一步發(fā)展，才能適應(yīng)這種新型的侵害行為。首先，在法學(xué)理論上引入疫學(xué)因果關(guān)系理論；其次，在行政救濟(jì)領(lǐng)域中建立環(huán)境侵害行政裁決制度；然后，在司法救濟(jì)領(lǐng)域中建立環(huán)境公益訴訟制度；最后，在社會救濟(jì)領(lǐng)域中建立環(huán)境侵害強(qiáng)制責(zé)任保險制度。只有立足于中國實際，吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗，才能逐步完善中國的環(huán)境侵害救濟(jì)制度。

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