試論中國環境侵害救濟問題及其法律對策

摘要：日益嚴重的環境侵害問題引發了人們的高度重視，環境侵害是現代環境損害行為之一，它具有與傳統侵權行為不同的特性，主要體現在環境侵害的法律特征、行政救濟、司法救濟和社會救濟等方面。通過分析中國現階段環境侵害救濟中所存在的問題，進而提出完善救濟制度的法律對策。

關鍵詞：環境侵害；行政救濟；司法救濟

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0106-03

一、環境侵害的界定

近年來，全球范圍的溫室效應、酸雨、泥石流、地震等環境問題日益嚴重，對人類生命健康和財產的危害呈現擴大趨勢，從而也引起了全世界的極大關注，為了保護環境、保護人類生命財產的安全，世界各國紛紛以立法的形式保護環境。但具體什么是環境侵害，各國的立法卻未有明確的說明。就中國而言，對于環境侵害行為的界定，法學界及環境法工作者們眾說不一，但基本上形成兩種學說：一是環境侵權說，二是環境侵害說。

持“環境侵權說”者認為，首先，環境侵權這一概念，更能揭示環境污染和環境破壞致人損害問題之實質，該概念作為法律上的概念更科學。其次，“環境侵害偏重于強調權益遭受不利益的狀態，對該權益不利益狀態的結果——環境損害，則無法充分包容。”[1] 而環境侵權不強求有損害結果的發生，只要有侵權行為的發生就可以主張法律救濟。最后，中國《民法通則》第124條規定，“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任”，表明已經在立法上確定環境污染致人損害是特殊侵權行為中的一種，所以采用環境侵權這一概念更便于和傳統侵權行為制度相銜接。

持“環境侵害說”者認為，環境侵權是一種特殊侵權行為，針對的是私權利的侵犯，追究的往往是民事責任，而環境侵害很有可能還會導致刑事責任、行政責任的承擔，可見環境侵害的內涵比環境侵權更豐富。環境侵害是指“因人為的活動，致使生活環境和生態環境遭受污染或破壞，從而侵害相當地區多數居民的生活權益、環境權益及其他權益，或危及人類的生存和發展的事實。”[2]環境侵害是一種客觀存在的致害狀態，如果這種侵害達到了犯罪的標準，將引發刑事責任構成環境犯罪；如果該侵害尚不夠刑事制裁卻又違反了環境行政法律規范，那么就追究其環境行政責任。筆者認為，環境侵害的提法更為科學、全面和現實，環境侵權的概念已日顯狹隘。第一，環境侵權說客觀上限制了致人權利受損的環境問題范圍，因為導致他人權利受損的不僅僅是環境污染，還有生態破壞，只不過生態破壞致人權利受損比起環境污染更具隱蔽性、長期性和復雜性，但致人權利受損的嚴重程度絲毫不亞于環境污染，因此過分注重現實和短期環境問題的環境侵權說還不能準確表達致人權利受損的環境問題范圍，而環境侵害說把生態破壞和環境污染等量齊觀，使得致人利益受損的環境問題不再局限于較為直接和暴露的環境污染，把生態破壞囊括其中，既符合環境問題產生的實際，又具有前瞻性。第二，環境侵權說過分強調現實的個人受害者，而忽略了集體和國家同樣可能成為遭遇環境問題的受害者。個人權利受損時可以要求補償，那么國家利益受損怎么要求致害者承擔補償責任呢，顯然環境侵權說過分強調致害者的民事補償責任而淡化其他責任，這與中國現階段環境案件的司法實踐也不相吻合，而環境侵害說擴大了受害人的范圍，突出了環境問題的“公害”性，即環境問題的受害者既可以是需要補償利益的自然人、法人，也可以是需要用強制懲罰行為保護其利益不再受到侵害的國家。第三，環境侵權說的淵源始終來源于民事侵權理論，但是環境受損的后果除了一般民事主體能夠引起外，還可能由環境行政管理機關所致，對于這種情況，環境民事侵權理論將難以應付，而環境侵害說突破了致害人的責任范圍，不再僅僅是承擔民事補償責任，而且可能承擔行政責任和刑事責任 [3]。

二、中國環境侵害救濟中存在的問題

1.環境侵害中運用傳統因果關系舉證困難。傳統的因果關系理論即環境侵權因果關系理論是指環境污染或破壞行為與某損害結果間是否存在因果關系。傳統的因果關系理論是以相當肯定的因果關系作為判斷標準，難以理清當代社會中復雜的污染行為與侵害后果間的因果關系，具體體現在以下幾個方面：首先，損害者與受害者之間的地位不平等。在環境侵害中，環境侵害的加害者多為經濟基礎雄厚，有著良好風險控制能力的企業或集團，加害人憑借其資力及對污染物知識的了解，可動員權威業者或專業顧問加以粉飾或反駁指控。而受害人多是普通農民、漁民或市民，按照民事舉證責任規則，受害者對污染行為的客觀存在應承擔舉證責任，但是由于這些受害者缺乏必要的環境、醫學等方面的技術檢測或調查手段和專業知識，就很可能無力承擔舉證責任。在這種情況下，仍然要求受害者證明事實的因果關系，最終就很容易出現封閉受害者救濟途徑的狀況。其次，在證明污染行為與損害間的因果關系時，運用傳統的因果關系理論舉證困難。“污染環境行為的結果不具有即時性，一般需要較長的周期才能出現。這種結果出現的快慢并不取決于污染行為的實施進度，而是取決于環境的自凈與承受能力，只有當環境自身無法負荷時，才產生具體的危害后果。因此，污染行為與危害結果之間的因果關系由于時間上的隔斷而難以確認。”[4]最后，環境侵害具有間接性與廣泛性。在環境侵害中，往往加害人的加害行為并不直接作用于受害人，而是通過排污或開發建設等活動，先作用于周圍的環境，然后再通過“環境”這一中介對生存于其中的自然人及其財產造成損害。從地域上看，受影響的地區可能是幾個村莊、縣市，也可能跨越幾個省區、國家；從受害人數上看，此種類型的污染中，受害人數較多。

2.行政救濟作用沒有充分發揮。目前，中國對環境侵害損害賠償的行政處理缺乏法律或行政法規的統一規定，沒有專門立法。環境侵害類案件行政權力可以介入的依據僅僅只有《環境保護法》第41條第2款規定，“賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照本法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴，當事人也可以直接向人民法起訴。”其他法條都是從宏觀環境保護上規定環境保護部門的職權，并沒有對行政權力介于環境侵害的民事糾紛作出相應的規定，即使是《環境保護法》第41條第2款也受到相關立法解釋的限制。具體來說，當環境糾紛發生后，如果侵害人違反了環境保護的法律法規，環保等相關部門就會對侵害人進行行政處罰，鮮少涉及到受害人獲得民事賠償等問題。如果有此類責任的承擔，環保等相關部門按法定職責，只能在調查事實的基礎上，召集受害者與致害者雙方協調解決，而沒有任何強制手段要求任何一方無條件接受調解結果。如果環境侵害行為的致害者不愿或不服從協調解決，或者不兌現對受害者的利益補償，那么環保等相關部門也無能為力，只能建議受害者尋求司法救濟。顯然，這種行政處理手段不但損害了國家的權威，而且浪費了行政資源也浪費了當事人的時間。

3.司法救濟作用十分有限。通過司法程序解決環境爭議是處理環境糾紛的一個重要途徑，但中國現行的司法救濟制度存在著諸多限制，已越來越不適應當代環境保護的要求。目前，中國法院審理案件解決糾紛，貫徹的是“不告不理”的原則，即未經起訴不得啟動審判程序，但是中國目前三種訴訟制度中關系到環境侵害訴訟的規定存在不足，導致人民法院對此類案件審判盲區的形成。

4.缺少規范的社會與保險救濟途徑。環境責任保險制度、環境補償基金制度、強制性的財務保證金制度等一些在國外備受關注和好評的環境救濟機制在中國均未建立。目前中國環境侵害案件在涉及利益賠償時，數量巨大的受害人索賠很可能致使侵害企業倒閉，一旦破產企業進入破產清算程序，受害者利益補償將無法得到根本保障，另外高數額的索賠也使受害人無法在企業有限的資產中獲得足額的賠償，就算法院強制執行，侵害企業也沒有足額的賠償金，受害者的利益仍然無法得到切實保障。

三、環境侵害救濟的完善對策

1.建立疫學因果關系理論。疫學因果關系理論起源于日本，并被大量運用于日本的公害案件中。“所謂疫學因果關系理論，是指采用疫學上的因果認識方法，某因子與疾病之間的關系，即使不能夠從醫學、藥理學等觀點進行詳細的法則性證明，但根據統計和觀察，認為其間具有高度的蓋然性時，就可以肯定存在因果關系的理論。”[5] 也就是說，疫學因果關系在確定因果關系時，只要能確認某種物質是產生某一疾病的原因這一結論即可，不必再追問為什么會這樣。“判斷疫學上有無因果關系需具備以下四個要件：一是污染因子須在發病前已發生作用；二是污染因子的作用程度越顯著，疾病的患病率越高；三是除去或減少污染因子時，疾病的患率越低；四是污染因子發生作用的途徑在生物學上可做無矛盾的說明。”[6]疫學因果關系理論提出的目的就是減輕受害人的舉證責任，只要受害人能針對上述四要件做出充分證明，就可以認定事實上因果關系成立。與傳統的因果關系理論相比較，疫學因果關系理論具有以下積極的意義：一是疫學因果關系體現了法律的公平正義。由于受害者缺乏必要的環境、醫學等方面的技術檢測和專業知識，無力承擔舉證責任，所以運用傳統的因果關系理論解決不了問題，使得環境侵害受害人得不到救濟，這顯然違背了法律所追求的公平正義，疫學因果關系理論的出現，成功的解決了這一問題，體現了法律的公平正義。二是疫學因果關系理論有助于提高訴訟效率。在一些復雜的環境侵害案件中，傳統因果關系理論無法證明案件中錯綜復雜的因果關系，這無形中就拖延了訴訟時間和增加了訴訟成本。而在疫學因果關系理論中，只要根據疫學和統計學的原理，認定患者患病與污染行為之間存在有高度蓋然性，就可認定存在因果關系，從而結束了無休止的舉證活動，提高了訴訟效率，減少了訴訟成本。

2.加強環境侵害救濟中的行政作用。要加強環境侵害救濟中的行政作用首先應該完善相關立法，授予行政機關處理環境侵害案件更大的權力，行政機關對環境侵害案件的“處理”不應僅僅是“調解”，而應是具體的行政行為。筆者建議中國建立環境侵害行政裁決制度。“行政裁決，是指行政機關根據法律、法規的授權，處理公民、法人或者其他組織相互之間發生的與其行政職權密切相關的民事糾紛的活動。”[7] 中國環境侵害行政裁決制度的重點應是賦予行政裁決以執行力，強調行政機關對其裁決具有強制執行力，運用行政權力的高效性解決環境侵害索賠的拖延賠償或拒不賠償等問題。當然，建立環境侵害行政裁決制度并不意味排斥行政調解的存在，而是把行政調解包含在行政裁決制度當中。當發生環境侵害事件時，受害人向環保等相關部門申請行政裁決，環保等相關部門先進行調解，如果調解成功，那么制定相關協議書，該協議書具有法律執行力；如果調解不成功，那么由環保等相關部門做出責任認定，并依法做出裁決，裁決具有法律執行力。該裁決屬于具體行政行為，可以依法提起行政訴訟，在法定時間內沒有提起行政訴訟的，該裁決正式生效。

3.建立環境公益訴訟制度。鑒于中國現行司法救濟制度存在諸多弊端，已越來越不適應當代環境保護的要求，筆者建議引入環境公益訴訟制度，以利于更好的保護環境，保護受害者的合法權益。環境公益訴訟制度在國外已普遍建立起來，是以新的訴訟方式來滿足新的社會要求，并經多年實踐證明它絕不是孤立現象，而是一種更具廣泛性的全球現象。“所謂環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。”[8]也就是說，環境公益訴訟承認公民、企事業單位和社會團體具有原告的起訴資格，例如，當發生環境侵害案件時，環境公益訴訟承認環保組織具有原告的起訴資格，這是對傳統意義上的只有受害主體獨享起訴權情況的突破。當環境侵害由私害轉化為侵害集體或國家利益的公害時，按照傳統的司法救濟制度對起訴人資格的限定，可能無人有權起訴致害者，這就有可能導致致害者逃脫責任，集體或國家的利益受損。如果建立了環境公益訴訟制度，那么在集體或國家的環境公共利益遭受侵害時，每個公民或社會團體都可以向法院起訴要求國家提供法律保護，這樣就可以避免公共利益受到侵害時，無人干預、無法救濟的狀況，這也是環境公益訴訟制度的核心所在，它使環境侵害訴訟原告資格得到了擴張，最大限度的調動各種社會力量維護環境公益和公民權，彌補政府在維護環境公益和公民環境權方面的不足，從而切實保護環境公共利益不受侵害，維護社會生態文明。

4.建立環境侵害強制責任保險制度。針對環境侵害案件中，受害人無法獲得補償或補償數額明顯不足的狀況，筆者認為，可借鑒發達國家的環境責任保險制度，建立中國的環境侵害強制責任保險制度。環境侵害強制責任保險制度就是把保險引入環境侵害之中的一種救濟制度，利用保險的特點，在保護受害人利益的同時也降低了侵害企業的經營風險。“該制度的優點在于保險機制為企業的環境污染風險對策提供了有力支撐。首先，通過保險制度能夠分散企業的經營風險，并保障受中、小企業污染的受害人能夠獲得賠償，有利于提高企業的賠償資力，贏取周邊居民的信賴，減少企業無力支付引起的社會問題。其次，通過建立保險制度，發揮保險公司的監督作用，促使被保險企業加強污染物處理能力，否則保險公司拒絕承保或者續保，企業將無法獲得經營行政許可和銀行貸款。最后，保險公司可以根據企業環保設施運行狀況靈活調整企業保險費用，通過市場調節促使被保人增加投資環保設備，提高企業自覺履行環保義務的內在動力。”[6]

四、結束語

環境侵害糾紛是現實中大量存在的一類糾紛，并且隨著經濟的發展，其數量和種類還會進一步增多。環境侵害與傳統的環境侵權不同，具有其獨特的性質，傳統的法學理論以無法適應環境侵害這一現代社會新型的侵害行為。因此，唯有促進傳統的法學理論進一步發展，才能適應這種新型的侵害行為。首先，在法學理論上引入疫學因果關系理論；其次，在行政救濟領域中建立環境侵害行政裁決制度；然后，在司法救濟領域中建立環境公益訴訟制度；最后，在社會救濟領域中建立環境侵害強制責任保險制度。只有立足于中國實際，吸收國外先進經驗，才能逐步完善中國的環境侵害救濟制度。

參考文獻：

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[責任編輯 安世友]