民辦高校產權和合理回報問題研究

摘要：民辦高校的產權以及合理回報問題，是民辦教育立法者、行政管理部門和民辦學校舉辦者所共同關注的核心焦點問題。依照《中華人民共和國民辦教育促進法》和《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》等國家有關法律法規，厘清民辦學校“合理回報”政策與“財產權”制度是解決當前民辦教育諸多問題與矛盾的基礎，而這兩個問題相互關聯、不能割裂。試圖在現有法律法規框架下，探討民辦高校的合理回報政策與財產權制度的存在問題，并提出了一些建設性的建議。

關鍵詞：民辦高校；產權；合理回報

中圖分類號：F239.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0098-03

一、民辦高校產權問題

在中國高等教育大眾化和普及化的過程中，民辦高校所扮演的角色和承擔的使命越來越重，成為中國高等教育體系中的重要組成部分。與此同時，中國民辦高校的發展也遇到了許多問題，比如，在中國民辦高校產權的實際運作過程中，由產權界定不周全、產權模糊和產權配置不當等造成的權利與責任的不對稱等產權關系問題非常突出。這些問題和現象的存在嚴重限制和束縛了中國民辦高等教育的發展，已經成為困擾民辦高校發展的制度瓶頸。只有徹底解決好這些問題，消除這些現象，才能保障中國民辦教育的進一步健康發展。

1.民辦高校產權的相關法規。關于民辦學校的產權問題，《民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》）和《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）有一些零散的規定。第一，根據“促進法”的第二章“學校的設立”規定，舉辦者可以用資金、實物、土地使用權、知識產權及其他財產作為辦學出資，國家的資助，向學生收取的費用和民辦學校的借款，接受捐贈不屬于民辦學校舉辦者的出資。因此和企業不同，收取學費后的辦學結余不能作為舉辦者投資的增值。第二，“促進法”第五章“學校資產及財務管理”中規定，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累享有法人財產權。學校存續期間，所有資產由學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。所以民辦高校享有法人財產權，包括出資人在內都不能個人支配。第三，“促進法實施條例”第二章“民辦學校的舉辦者”以及第六章“扶持與獎勵”中有以下規定，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。民辦學校終止時，對清償債務后的剩余財產，按照有關法律、行政法規的規定處理。

2.民辦高校產權存在不足。根據上述的規定，在實際的運行過程中，其不足主要存在三個方面：第一，民辦高校財產權的歸屬不甚明確。“歸屬清晰”是現代產權制度的第一特征。由此派生“權責明確”，《民辦教育促進法》雖然在其第35條中規定、確認了民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈財產以及辦學積累享有的法人財產權，但當法人財產權形成以后就必然涉及到產權的最終歸屬問題，它表現為兩個方面：其一，民辦高校舉辦者在學校存續期間，所有資產是法人財產權，由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占，因此，出資人一旦出資就不再擁有學校的財產所有權，而只有在學校終止時，對清償債務后的剩余財產才可按有關法律、法規處理。如何在存續期間保持其控制權及安全性和對其投入的資產是否具有剩余索取權，即取得回報的權利；其二，當學校終止時，其財產的最終歸屬如何？第二，產權主體的權利義務不對應。民辦高校作為獨立的法人存在，因此它必須對自己經營的一切社會風險和市場風險承擔全部責任。它不可能像公辦學校那樣，最終民事責任事實上會由國家來“埋單”。更何況民辦高校，若作為產業運作，它具有比其他行業更大的風險性，這表現在三個方面：一是進入門檻相當高；二是同業競爭壓力大，特別是和公辦高校之間的競爭壓力更大；三是社會公眾對公辦教育的信任度強。所以相對而言，使得民辦高校在權利與責任不對應的狀況更為凸顯了。第三，出資人沒有收益權的法律保障。“民促法實施條例”將公益性的民辦學校分為三類：捐資舉辦、不要求取得合理回報和要求取得合理回報，前兩類當然沒有收益權，最后一類是作為扶持與獎勵擁有一種受管制的剩余索取權，而且各投資人又按什么比例去分配這份合理回報卻沒有相應規定。

3.明晰民辦高校產權的建議。對現階段民辦學校的產權問題，提出如下建議：（1）民辦高校的產權應分類處理。捐贈的、積累的歸學校，國家的歸國有，而出資人的出資部分應歸他個人。學校存續期間所有這些資產歸學校支配和使用，政府依法加強監管，控制辦學資金流向，個人不能隨意支配。學校終止時，在清償債務后，應歸還出資人的投入并應考慮在此期間資金貶值的補償。（2）保障投資人的收益權，在稅收上不必區分不要合理回報與要合理回報。不要合理回報的可以把這些合理回報繼續投入學校，作為增資處理。（3）鼓勵民辦高校投資主體的多元化，各投資主體明晰產權，按產權比例分得合理回報。（4）民辦高校產權容許轉讓或繼承。（5）所有公益性的民辦學校應享受公辦學校同等的稅收優惠政策。

二、民辦高校合理回報的問題

1.民辦高校合理回報的立法現狀。產權的兩個核心問題：所有權和收益權在法律上都有障礙或者留下了空白。完善民辦學校合理回報政策和規范合理回報行為的基本前提是要依法準確完整地認識“合理回報”。《促進法》第51條規定，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的辦法由國務院規定。”它是建立在確認了民辦學校是公益性教育機構的前提下，從教育發展需要和民辦教育發展的中國國情出發，為積極引導民辦學校舉辦者的辦學行為，鼓勵社會資金投資民辦教育，而采取的國家對民辦學校出資人的一種鼓勵、獎勵措施。當然這種回報是有條件的，是有限制的。回報的提取程序必須依照法律法規的規范，它不同于企業的營利模式。因此，出資人依法取得了“合理回報”的民辦學校，其學校性質與不要求合理回報的民辦學校同樣是屬于公益性事業，屬于非營利性機構，它仍然應該享受優惠政策。《實施條例》第14條、第37條、第38條、第44條至第50條等對合理回報制度有所細化。

2.民辦高校合理回報的運行狀況。立法的本意是為了吸引更多的民間資金投入教育領域，然而，這項在理論上有重大突破的制度在實施過程中卻遭遇了巨大的政策尷尬。第一，在各地換發新的民辦學校辦學許可證的過程中，大多數民辦學校都選擇了“不要求合理回報”。第二，不少民辦學校的出資人、董事長或校長又抽逃資金、挪用辦學經費或有其他涉嫌經濟問題的行為。其實，絕大多數出資人，都希望收回原始投入并取得相應的權益，但大多數選擇不要求取得合理回報。究其原因在于，立法上把民辦學校區分為捐資舉辦的民辦學校、出資人不要求取得合理回報的民辦學校和出資人要求取得合理回報的民辦學校三類，不同類型的民辦學校可享受的政策優惠又有所不一，且取得回報的條件并不寬松、程序并不簡便，故而大多數出資人顧慮重重，擔心其一旦選擇要求取得合理回報，會影響其招生，會使其不能享受稅收等政策優惠。其結果，實際上是鼓勵民辦學校規避法律法規，在經濟回報問題上進行暗箱操作，從而使立法目的落空。

3.對民辦高校“合理回報”的建議。由于“合理回報”的法律規定面臨著一系列無法克服的困境，堅持“合理回報”的規定必然會對辦學實踐帶來更大的混亂，因而筆者建議：（1）稅收優惠政策亟待完善。以稅收優惠和財政資助取代“合理回報”，“合理回報”的法律規定面臨著無法克服的困境，試圖通過模糊民辦學校法律性質的做法來解決民辦學校發展的問題，其結果只能適得其反。從國外私立學校發展的經驗來看，對私立學校進行扶持和資助，尤其是實行稅收優惠及財政資助是國家促進私立學校發展的重要舉措。同樣，在中國現行法律框架下，民辦學校為公益性機構，為確保其有穩定的經費來源，國家對其實行稅收優惠及財政資助并通過法律形式加以制度化就顯得尤為重要。（2）完善公益性民辦學校法人的治理機構及其財產、財務制度。中國公益性民辦學校的法人定位是民辦非企業單位法人，其內部監督機制欠完善，為減少民辦學校法人經營管理者謀取私利行為的發生，國家對學校的財產與財務制度進行規范就顯得尤為必要。因而必須完善政府對民辦學校財務進行監督的制度，具體而言：要求民辦學校建立健全財務制度、會計制度和財產管理制度；對民辦學校進行定期審核，以減少投機取巧行為的發生；加強業務主管機關及登記管理機關對民辦學校財務的審計工作；將民辦學校財務狀況向社會公開，使公眾能更容易地查看有關學校的各種相關資料；明文規定學校工資福利的上限；明文規定學校行政費用的上限或收入用于其目的事業的下限等等。唯有如此，中國民辦學校才能獲得健全發展。（3）明確區分營利性民辦學校與非營利性民辦學校，適用不同法律調整。固守民辦教育的公益性和民辦學校的非營利性，已經無法適應中國民辦教育發展的需要，并已經成為民辦學校發展的制度障礙。應該認識到，對于公立學校而言，公益性是其內在法律性質，但對于民辦學校而言，公益性則并非其必然的法律性質，而是民辦學校舉辦者自愿選擇的結果。就學校的營利性質而言，上述兩類辦學從理論上分別歸屬于“非營利組織”和“營利組織”。兩種辦學形式或兩類組織在法律上具有完全不同的性質和特征，遵循不同的內部管理體制及其法律治理方式，適用不同的法律調整機制。另外，與營利性民辦學校相比，非營利性民辦學校在競爭中具有無法比擬的優勢：它們不用納稅，且還能享受政府的諸多優惠、資助和獎勵。例如在美國，盡管私立學校的舉辦者可以自由決定學校是否采取非營利性組織，但非營利性私立學校仍占有很大比例，在四年制的普通高等教育中，非營利性私立學校更是占據絕對主導地位，平均比重為80%~90%[1]。可見，允許營利性學校的合法存在，并不必然影響公益性民辦學校的發展。相反，唯有從法律上理順了兩種不同類型辦學的性質、治理機制和管理方式，并適用不同法律對其進行調整，中國民辦教育才能真正實現健康、有序發展。

三、結語

民辦高校獲取回報的核心就是，不斷降低辦學成本，提高收益，獲取利潤或回報，并享有產權。民辦高校獲取合理回報的保障中國的民辦教育伴隨著個體、民營經濟和市場經濟的發展而逐步壯大的。這種與經濟發展的密切關聯性，促使民辦高校在辦學過程中形成了市場經營意識和有效管理的理念。在民辦高等教育發展的初期，投資者、辦學者注重的是民辦高校對市場和社會需求的適應，重視辦學經營的效益，學校內部的管理也主要是圍繞辦學經營的效益運轉。相比較而言，內部經營管理屬于影響民辦高校回報的微觀因素，政策法規則是從宏觀上影響民辦高校合理回報。而對有關民辦高等教育獲取回報與盈利基本問題的認識水準的高低，決定了民辦高等教育回報與盈利政策的積極與消極的功用。民辦高等教育盈利性（獲取合理回報）與公益性是一對永恒的矛盾，它體現了民辦高校辦學經營活動中的功利主義、理性主義的教育思想和價值判斷。從民辦高校的實際出發，提倡不同類型民辦高校實現不同辦學目的，完善辦學目的的指向，有效保障民辦高校和國家、社會各方的利益。民辦高等教育獲取合理回報和適度盈利政策，包括影響收入的學費政策和資助政策，影響民辦高校支出的財務規制，投資辦學的回報程度的調控。有關民辦高等教育獲取合理回報與適度盈利政策的立足點，并不是鼓勵民辦高校投資、辦學盲目追求利潤，而是為了從根本上改善民辦高校辦學經營環境，提升民辦高校的競爭實力和公益性，以此加快民辦高等教育的擴展，促進國家整個教育事業和產業的進步。

總之，民辦高校的產權及合理回報問題，是影響民辦高校健康發展的關鍵問題。隨著中國民辦高校辦學主體及投資模式的多元化以及民辦高校數量和資產規模的不斷擴張，合理界定產權、正確理解其收益和建立合理的分配機制，規范并保護各產權主體的地位與權能就越發顯得重要和急迫。

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