土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障研究

摘要：土地流轉(zhuǎn)是土地資源優(yōu)化配置的重要手段，決定土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)民的權(quán)益能否得到保障。通過對(duì)江蘇部分地區(qū)的實(shí)證調(diào)研，通過問卷的方式了解土地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權(quán)益實(shí)際狀況，分析原因并提出對(duì)策，指出應(yīng)該由政府、中介組織、市場(chǎng)等多方主體共同努力、協(xié)同合作確保農(nóng)民的利益不受損害。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；權(quán)益保障

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）12-0026-02

一、問題的提出

隨著土地流轉(zhuǎn)的日漸增多，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的研究越來越豐富。早在2004年，余新民、丁家鐘就提出了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的建議 [1] 。徐元明認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢(shì)，是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及非農(nóng)建設(shè)用地的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)涉及的土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)中的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)了種種侵害農(nóng)民土地權(quán)益的情況 [2]。馬茹萍認(rèn)為，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益缺失主要表現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體缺位、政府與農(nóng)民爭(zhēng)利、農(nóng)民失去了務(wù)農(nóng)收入和農(nóng)民失去最低人權(quán)保障幾個(gè)方面 [3]。

對(duì)于造成農(nóng)民權(quán)益受損的原因，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，主要是由于土地流轉(zhuǎn)與土地流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)法律制度還不完善造成的，另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)非市場(chǎng)化，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，不能體現(xiàn)土地的價(jià)值，同時(shí)政府職能越位，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等共同導(dǎo)致了農(nóng)民權(quán)益受損。對(duì)于如何維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，概括起來有三種思路，第一種是要建立健全各項(xiàng)制度[4]，第二種認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)化法律的作用[5]，第三種認(rèn)為應(yīng)該減少行政干預(yù)采取市場(chǎng)化的手段[6]。

總體來看，學(xué)者們總結(jié)了中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益受到損害的類型以及造成損害的原因，還對(duì)如何保護(hù)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行了一定的研究。但是，對(duì)于問題的研究主要還是從理論上加以闡釋，不能完全反映當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題的全貌。本研究通過問卷調(diào)查的方式，選取不同區(qū)域的樣本進(jìn)行分析，希冀能較全面的反映土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題。

二、調(diào)查地域與方法

本文的調(diào)查數(shù)據(jù)來源于江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障問題研究——基于蘇南、蘇中、蘇北農(nóng)村的調(diào)查與比較》，該項(xiàng)目由蘇州大學(xué)行政管理專業(yè)學(xué)生完成。2010年7—8月，項(xiàng)目組選擇蘇州、南通、宿遷進(jìn)行了調(diào)查，三市分屬蘇南、蘇中、蘇北，區(qū)位條件、地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、群眾富裕程度以及群眾對(duì)于土地的觀念的差別都很大，在江蘇有比較突出的代表性。這次調(diào)查采取偶遇抽樣（方便抽樣）的方法發(fā)放問卷共500份，實(shí)際有效調(diào)查問卷為466份，本文研究以這些比較完整的466份的調(diào)查問卷為基礎(chǔ)。

三、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)總體狀況

本次調(diào)查針對(duì)土地流轉(zhuǎn)前、土地流轉(zhuǎn)中、土地流轉(zhuǎn)后三個(gè)時(shí)間段設(shè)置了十余個(gè)問題，較全面反映了土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益問題。

1.關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方式。在受調(diào)查者中，大部分農(nóng)戶是在集體的勸說下將土地轉(zhuǎn)給種植大戶耕種，占總數(shù)的40.7%，其次是政府征用土地，占總數(shù)的23.7%，在農(nóng)戶之間私下流轉(zhuǎn)的情況也很常見，占總數(shù)的21.3%。總體來說，農(nóng)民自愿將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)或種植大戶的人不多，分別為6.2%和8%。

2.關(guān)于土地流轉(zhuǎn)后的謀生方式。土地流轉(zhuǎn)后大多數(shù)農(nóng)戶選擇務(wù)工，在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)上班或外出打工，占59.38%，但是部分農(nóng)民失地等于失業(yè)，靠補(bǔ)償金生活，占11.46%；再就是為種植大戶做幫工的，占11.46%，也有自己創(chuàng)業(yè)開廠、進(jìn)行個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，占9.58%，部分農(nóng)民的土地并沒有完全流轉(zhuǎn)，仍然在種自己家剩余的田地，占5.63%。

3.關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的決定方式。對(duì)于開展土地流轉(zhuǎn)的決策過程，除了5個(gè)人沒有回答外，近40%的人不清楚，6.9%的為私下流轉(zhuǎn)，16.7%的人表示經(jīng)過民主決策，22.1%的人說未經(jīng)民主決策，還有14.3%的人指出是政府要求村集體這么做的。

4.關(guān)于流轉(zhuǎn)目的認(rèn)知。因?yàn)榍鄩涯晖獬龉ぷ骰蚯髮W(xué)，老人無力耕種而致使土地?zé)o人耕作的比例最高，達(dá)32.7%，其次是迫于集體或者政府的政策被迫流轉(zhuǎn)的，占17.9%，再次就是迫于集體壓力而不得不流轉(zhuǎn)的，占14.2%，因流轉(zhuǎn)后土地獲得的收益比原先自己種地多的，占11.2%，另外，也有10%的人存在從眾行為。

5.關(guān)于補(bǔ)償滿意度。大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)于補(bǔ)償還是比較滿意的，比較滿意和非常滿意的共占66.4%，比較不滿意的，占21.2%，非常不滿意的，占8.4%，還有4%的人沒有評(píng)價(jià)。

6.關(guān)于土地定價(jià)。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的定價(jià)方式，34.4%的農(nóng)戶表示是由雙方協(xié)商定價(jià)，自愿流轉(zhuǎn)，30.3%的被調(diào)查者表示由集體定價(jià)，集體流轉(zhuǎn)，10.8%的被調(diào)查者認(rèn)為是政府定價(jià)，而由集體流轉(zhuǎn)。但是也有相當(dāng)大比例的人不知道土地價(jià)格是如何確定的，操作是如何進(jìn)行的，占總數(shù)的23.6%。

7.關(guān)于土地流轉(zhuǎn)后收入。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶收入的變化，大部分農(nóng)戶表示收入差不多，沒有太大的波動(dòng)，占43.8%，增多和明顯增多的占37.6%，收入稍微減少的占15.5%，大幅度減少的為3.1%。總的說來，收入增多和沒有大波動(dòng)的占81.4%，總體情況較好。

8.關(guān)于補(bǔ)償金發(fā)放。關(guān)于補(bǔ)償金的發(fā)放問題，絕大多數(shù)是能按時(shí)發(fā)放的，占77.8%，加上稍微拖延的，達(dá)95.2%，經(jīng)常拖延不能忍受的只是部分現(xiàn)象，占4.8%，只是部分地區(qū)的問題。

9.關(guān)于土地政策的了解程度。調(diào)查農(nóng)戶關(guān)于土地政策的了解程度，68.2%的農(nóng)戶表示自己平時(shí)不太關(guān)注這類信息，集體怎么說就怎么做，27.3%的農(nóng)戶表示自己有所了解，多是通過媒體獲知，由集體宣傳得到信息的只占3.9%，而特別關(guān)注此類信息的人比例非常小，不到0.1%。

10.關(guān)于糾紛處理方法。關(guān)于在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)問題后的處理方法，66.8%的農(nóng)戶選擇通過村委會(huì)解決，其次是通過合同進(jìn)行協(xié)商，占13.7%，通過上訪和法律途徑解決問題的都只占6.5%，不知道該怎么辦的有4.1%，其余的選項(xiàng)人數(shù)較少，不足0.1%。

11.關(guān)于合同制定。關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)簽訂的合同起草問題，24.3%的農(nóng)戶參與了起草，但大部分農(nóng)戶未參加起草，占59%，完全不知情的也有16.6%。

四、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)存在的問題

1.農(nóng)民缺位現(xiàn)象突出。農(nóng)民是農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的主體，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，農(nóng)民對(duì)承包的土地享有自主的流轉(zhuǎn)權(quán)。然而，由于農(nóng)民對(duì)政策了解不多，難以正確評(píng)估土地預(yù)期價(jià)值，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作中，主要依靠政府和村委會(huì)推動(dòng)。土地流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的程序、流入方等都由政府和村委會(huì)選擇與決定，農(nóng)民被排斥在決策過程之外，無法主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)過程，無法直接表達(dá)自己的利益訴求，導(dǎo)致農(nóng)民自身的參與性和積極性都不高，合法權(quán)益存在受到損害的可能。

2.配套政策不完善。土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的收入波動(dòng)較小，大部分農(nóng)民能夠獲得與流轉(zhuǎn)之前相當(dāng)或者更多的收入，這與一些研究中得出的土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)民收入降低的結(jié)論并不完全吻合。其原因不難解釋，主要是由于農(nóng)民的主要收入不再依靠土地取得，土地在農(nóng)民生活中的重要性下降。這種情況的出現(xiàn)一方面說明了土地流轉(zhuǎn)的必要性，農(nóng)民對(duì)土地失去眷戀，通過土地流轉(zhuǎn)的方式能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；但是另一方面也提出了一個(gè)嚴(yán)峻的問題，在現(xiàn)有城鄉(xiāng)差距依然很大的狀況下，將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民倘若不能融入城市，就只能回到農(nóng)村，如果此時(shí)土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去而社會(huì)保障體系尚未能完全跟上，就有可能激化農(nóng)民與政府之間的矛盾，甚至?xí)＜吧鐣?huì)穩(wěn)定。

3.流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。農(nóng)民對(duì)于流轉(zhuǎn)合同的參與度低，大部分農(nóng)民們有參與合同的制定，甚至還有相當(dāng)一部分農(nóng)民對(duì)合同完全不知情。而且，很多農(nóng)民對(duì)合同的認(rèn)知僅停留在“別人讓簽就簽了”上，不能認(rèn)識(shí)到合同對(duì)于雙方的約束性作用，農(nóng)民對(duì)自身的權(quán)利、義務(wù)界定不明，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解難度很大。

五、對(duì)策與建議

1.建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。目前，土地更多地作為農(nóng)民福利的主要的保障，土地流轉(zhuǎn)出去之后，農(nóng)民失去了土地的使用權(quán)也就失去了保障。要保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，必須解決土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的后顧之憂，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保障功能，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。

2.建立實(shí)質(zhì)性的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。為提高土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作效率、保護(hù)農(nóng)民利益，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)履行土地流轉(zhuǎn)工作宣傳，貫徹落實(shí)土地流轉(zhuǎn)政策，指導(dǎo)、監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)行為，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象要堅(jiān)決予以打擊，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程，尤其是要重視土地流轉(zhuǎn)中合同簽訂情況，建立土地流轉(zhuǎn)合同備案制度，確保土地流轉(zhuǎn)能合法進(jìn)行。

3.發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織。土地流轉(zhuǎn)與一般的商品交易不同，運(yùn)作過程比較復(fù)雜，涉及評(píng)估、談判、簽約、登記等多個(gè)環(huán)節(jié)，要求具有專業(yè)知識(shí)的中間人去規(guī)范操作，農(nóng)民一般缺乏專業(yè)知識(shí)，在交易過程中往往不能正確估價(jià)土地，造成流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低等現(xiàn)象出現(xiàn)。因此要大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)咨詢、預(yù)測(cè)、資產(chǎn)評(píng)估、土地托管等各類市場(chǎng)中介服務(wù)組織，并完善相關(guān)中介服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)村土地高效、公開、公平、快速流轉(zhuǎn)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益不致受到侵害。

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