土地流轉中的農民權益保障研究

摘要：土地流轉是土地資源優化配置的重要手段，決定土地流轉制度發展的關鍵在于農民的權益能否得到保障。通過對江蘇部分地區的實證調研，通過問卷的方式了解土地流轉過程中的農民權益實際狀況，分析原因并提出對策，指出應該由政府、中介組織、市場等多方主體共同努力、協同合作確保農民的利益不受損害。

關鍵詞：農村；土地流轉；農民權益；權益保障

中圖分類號：F321.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）12-0026-02

一、問題的提出

隨著土地流轉的日漸增多，關于土地流轉中農民權益保護的研究越來越豐富。早在2004年，余新民、丁家鐘就提出了規范土地流轉和維護農民權益的建議 [1] 。徐元明認為，農村土地流轉是不以人們意志為轉移的客觀趨勢，是農村生產力發展的必然結果。農村土地流轉涉及非農建設用地的土地流轉、農業產業化和現代農業建設中土地規模經營涉及的土地流轉以及農村居民點建設中的農民宅基地流轉。在農村土地流轉過程中，出現了種種侵害農民土地權益的情況 [2]。馬茹萍認為，在農地流轉過程中農民權益缺失主要表現在土地承包經營權流轉主體缺位、政府與農民爭利、農民失去了務農收入和農民失去最低人權保障幾個方面 [3]。

對于造成農民權益受損的原因，一種觀點認為，主要是由于土地流轉與土地流轉管理的相關法律制度還不完善造成的，另外一種觀點認為，土地流轉非市場化，土地價格嚴重扭曲，不能體現土地的價值，同時政府職能越位，政府的宏觀調控機制難以實現等共同導致了農民權益受損。對于如何維護農民權益，概括起來有三種思路，第一種是要建立健全各項制度[4]，第二種認為應該強化法律的作用[5]，第三種認為應該減少行政干預采取市場化的手段[6]。

總體來看，學者們總結了中國農村土地流轉過程中農民權益受到損害的類型以及造成損害的原因，還對如何保護農民權益進行了一定的研究。但是，對于問題的研究主要還是從理論上加以闡釋，不能完全反映當前農村土地流轉中農民權益保護問題的全貌。本研究通過問卷調查的方式，選取不同區域的樣本進行分析，希冀能較全面的反映土地流轉過程中農民權益保護問題。

二、調查地域與方法

本文的調查數據來源于江蘇省大學生創新性實驗計劃項目《農村土地流轉中的農民權益保障問題研究——基于蘇南、蘇中、蘇北農村的調查與比較》，該項目由蘇州大學行政管理專業學生完成。2010年7—8月，項目組選擇蘇州、南通、宿遷進行了調查，三市分屬蘇南、蘇中、蘇北，區位條件、地理條件、經濟發展水平、群眾富裕程度以及群眾對于土地的觀念的差別都很大，在江蘇有比較突出的代表性。這次調查采取偶遇抽樣（方便抽樣）的方法發放問卷共500份，實際有效調查問卷為466份，本文研究以這些比較完整的466份的調查問卷為基礎。

三、土地流轉中農民權益保護總體狀況

本次調查針對土地流轉前、土地流轉中、土地流轉后三個時間段設置了十余個問題，較全面反映了土地流轉中的農民權益問題。

1.關于土地流轉方式。在受調查者中，大部分農戶是在集體的勸說下將土地轉給種植大戶耕種，占總數的40.7%，其次是政府征用土地，占總數的23.7%，在農戶之間私下流轉的情況也很常見，占總數的21.3%。總體來說，農民自愿將土地流轉給企業或種植大戶的人不多，分別為6.2%和8%。

2.關于土地流轉后的謀生方式。土地流轉后大多數農戶選擇務工，在當地企業上班或外出打工，占59.38%，但是部分農民失地等于失業，靠補償金生活，占11.46%；再就是為種植大戶做幫工的，占11.46%，也有自己創業開廠、進行個體經營的，占9.58%，部分農民的土地并沒有完全流轉，仍然在種自己家剩余的田地，占5.63%。

3.關于土地流轉的決定方式。對于開展土地流轉的決策過程，除了5個人沒有回答外，近40%的人不清楚，6.9%的為私下流轉，16.7%的人表示經過民主決策，22.1%的人說未經民主決策，還有14.3%的人指出是政府要求村集體這么做的。

4.關于流轉目的認知。因為青壯年外出工作或求學，老人無力耕種而致使土地無人耕作的比例最高，達32.7%，其次是迫于集體或者政府的政策被迫流轉的，占17.9%，再次就是迫于集體壓力而不得不流轉的，占14.2%，因流轉后土地獲得的收益比原先自己種地多的，占11.2%，另外，也有10%的人存在從眾行為。

5.關于補償滿意度。大多數農戶對于補償還是比較滿意的，比較滿意和非常滿意的共占66.4%，比較不滿意的，占21.2%，非常不滿意的，占8.4%，還有4%的人沒有評價。

6.關于土地定價。對于土地流轉的定價方式，34.4%的農戶表示是由雙方協商定價，自愿流轉，30.3%的被調查者表示由集體定價，集體流轉，10.8%的被調查者認為是政府定價，而由集體流轉。但是也有相當大比例的人不知道土地價格是如何確定的，操作是如何進行的，占總數的23.6%。

7.關于土地流轉后收入。關于土地流轉后農戶收入的變化，大部分農戶表示收入差不多，沒有太大的波動，占43.8%，增多和明顯增多的占37.6%，收入稍微減少的占15.5%，大幅度減少的為3.1%。總的說來，收入增多和沒有大波動的占81.4%，總體情況較好。

8.關于補償金發放。關于補償金的發放問題，絕大多數是能按時發放的，占77.8%，加上稍微拖延的，達95.2%，經常拖延不能忍受的只是部分現象，占4.8%，只是部分地區的問題。

9.關于土地政策的了解程度。調查農戶關于土地政策的了解程度，68.2%的農戶表示自己平時不太關注這類信息，集體怎么說就怎么做，27.3%的農戶表示自己有所了解，多是通過媒體獲知，由集體宣傳得到信息的只占3.9%，而特別關注此類信息的人比例非常小，不到0.1%。

10.關于糾紛處理方法。關于在土地流轉過程中出現問題后的處理方法，66.8%的農戶選擇通過村委會解決，其次是通過合同進行協商，占13.7%，通過上訪和法律途徑解決問題的都只占6.5%，不知道該怎么辦的有4.1%，其余的選項人數較少，不足0.1%。

11.關于合同制定。關于土地使用權轉讓時簽訂的合同起草問題，24.3%的農戶參與了起草，但大部分農戶未參加起草，占59%，完全不知情的也有16.6%。

四、土地流轉中農民權益保護存在的問題

1.農民缺位現象突出。農民是農村土地承包和流轉的主體，按照依法、自愿、有償的原則，農民對承包的土地享有自主的流轉權。然而，由于農民對政策了解不多，難以正確評估土地預期價值，導致在土地流轉的實際操作中，主要依靠政府和村委會推動。土地流轉的方式、流轉的程序、流入方等都由政府和村委會選擇與決定，農民被排斥在決策過程之外，無法主導土地流轉過程，無法直接表達自己的利益訴求，導致農民自身的參與性和積極性都不高，合法權益存在受到損害的可能。

2.配套政策不完善。土地流轉過程中，農民的收入波動較小，大部分農民能夠獲得與流轉之前相當或者更多的收入，這與一些研究中得出的土地流轉導致農民收入降低的結論并不完全吻合。其原因不難解釋，主要是由于農民的主要收入不再依靠土地取得，土地在農民生活中的重要性下降。這種情況的出現一方面說明了土地流轉的必要性，農民對土地失去眷戀，通過土地流轉的方式能夠提高農業生產率；但是另一方面也提出了一個嚴峻的問題，在現有城鄉差距依然很大的狀況下，將土地流轉出去的農民倘若不能融入城市，就只能回到農村，如果此時土地已經流轉出去而社會保障體系尚未能完全跟上，就有可能激化農民與政府之間的矛盾，甚至會危及社會穩定。

3.流轉合同不規范。農民對于流轉合同的參與度低，大部分農民們有參與合同的制定，甚至還有相當一部分農民對合同完全不知情。而且，很多農民對合同的認知僅停留在“別人讓簽就簽了”上，不能認識到合同對于雙方的約束性作用，農民對自身的權利、義務界定不明，一旦發生糾紛，調解難度很大。

五、對策與建議

1.建立多層次的農村社會保障體系。目前，土地更多地作為農民福利的主要的保障，土地流轉出去之后，農民失去了土地的使用權也就失去了保障。要保護農民利益，促進土地流轉，必須解決土地轉出農戶的后顧之憂，逐步弱化土地的福利和社會保障功能，建立多層次的農村社會保障體系，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助以及發展和完善農村合作醫療制度等。

2.建立實質性的土地流轉管理機構。為提高土地流轉運作效率、保護農民利益，應建立土地流轉管理機構。機構履行土地流轉工作宣傳，貫徹落實土地流轉政策，指導、監督土地流轉行為，對土地流轉中出現的損害農民利益的現象要堅決予以打擊，規范土地流轉過程，尤其是要重視土地流轉中合同簽訂情況，建立土地流轉合同備案制度，確保土地流轉能合法進行。

3.發展土地流轉中介組織。土地流轉與一般的商品交易不同，運作過程比較復雜，涉及評估、談判、簽約、登記等多個環節，要求具有專業知識的中間人去規范操作，農民一般缺乏專業知識，在交易過程中往往不能正確估價土地，造成流轉價格偏低等現象出現。因此要大力發展土地流轉咨詢、預測、資產評估、土地托管等各類市場中介服務組織，并完善相關中介服務體系，促進農村土地高效、公開、公平、快速流轉，通過市場競爭的手段，保護農民的權益不致受到侵害。

參考文獻：

[1]余新民，丁家鐘.農村土地流轉和農民權益保護[J].江蘇大學學報：哲學社會科學版，2004，(4).

[2]徐元明.土地流轉與農民權益保障機制的創新——江蘇省農村土地流轉的調查[J].現代經濟探討，2008，(1).

[3]馬茹萍，孫放.土地承包經營權流轉中的農民權益保護[J].農業經濟，2009，(4).

[4]李鋼.農地流轉與農民權益保護的制度安排[J].財經科學，2009，(3).

[5]黃金文，熊吉陵.規范農村土地流轉保護農民合法權益[J].改革與開放，2009，(5).

[6]章偉國，劉紅.關于農民土地權益若干問題的思考[J].復旦學報：社會科學版，2007，(4).[責任編輯 王玉妹]