新時期農發資金投入的模式和方向探討

摘要：農業綜合開發是國家保護農業基礎地位、支持農業農村發展的重要政策舉措，在中國農業和農村經濟發展中具有舉足輕重的地位。實施二十多年來，農業綜合開發資金由少到多，支持方向由最初的中低產田改造增加到現在的支持中低產田改造、產業化經營和科技示范，支持方式也由最初的單純追求主要農產品產量增長轉變為追求產量與質量并重、產業發展與生態環境并重。回顧了國家農業綜合開發資金投入情況，并分析了當前農業綜合開發面臨的新形勢，并對新時期農業綜合開發資金投入的模式與方向作了探討。

關鍵詞：農業綜合開發；資金投入；模式；方向

中圖分類號：F830.45文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）12-0048-03

農業綜合開發是中央政府為了保護農業基礎地位、支持農業發展，改善農業生產基本條件，優化農業和農村經濟結構，提高農業綜合生產能力和綜合效益，設立專項資金對農業資源進行綜合開發利用的活動。農業綜合開發以財政部門為總體運作協調機構，實行以資金投入控制項目規模、按項目管理資金的模式，具有資金投放量大、項目數量多、涉及面廣的特點。自1988年立項實施國家農業綜合開發以來，大量財政資金直接投向農業基礎設施建設，極大地改善了農業生產條件，取得了舉世矚目的成績。隨著中國經濟社會飛速發展，農業綜合開發也跨入了新的發展階段，在全國上下大力發展現代農業，建設社會主義新農村的新形勢下，如何改進農發資金投入模式，轉變投入方向，更好地服務農業和農村經濟值得探討。

一、農業綜合開發資金投入情況回顧

1.資金集中投向中低產田改造和產業化經營，少量投入科技示范。國家農業綜合開發自1988年立項實施以來，到2008年共經歷的三個發展階段：第一階段（1988—1993）以增加糧食產量為主要目標，農發資金幾乎全部投向中低產田改造和宜農荒地開墾，糧食連續獲得豐收；第二階段（1994—1998）的主要目標是解決糧食增產農民不增收的問題，國家加大了對多種經營項目（2003年以后稱產業化經營項目）的建設力度，因此農發資金的支持重點也從單一支持中低產田改造轉向繼續支持中低產田改造的同時大力扶持多種經營項目；第三階段（1999—2008）農業綜合開發工作重點調整為中低產田改造和保護生態環境上來，從過去單純追求農產品產量轉變為發展高產、優質、高效農業上來，因此農發資金在重點投向中低產田改造的同時，停止了對開墾宜農荒地的投入，相應增加了對農業科技示范項目（包括良種繁育推廣、技術培訓等）的投入[1]。據國家農業綜合開發辦公室統計，1988—2007年的二十年間，全國累計投入各類農發資金3 193.41億元，其中用于土地治理項目和產業化經營項目的資金分別為1 679.6億元和1 073.42億元，分別占農發資金總量的52.6%和33.61%，用于農業科技示范項目的資金為35.48億元，占農發資金總量的13.79%。2007年全國共投入各類農發資金363.35億元，其中，153.53億元用于土地治理項目，170.38億元用于產業化經營項目，分別占農發資金總量的42.25%和46.89%。

2.資金投入總量不斷增大，投入形式增加。農業綜合開發資金主要來源于財政支農資金，包括中央財政資金和地方財政配套資金。1988年，中央財政資金僅有5.02億元，到2007年已增加到121.06億元，二十年間累計投入989.24億元；1988年地方財政配套資金僅有3.73億元，到2007年已增加到79.86億元，二十年間累計投入765.36億元。同時，各級農業綜合開發部門充分發揮財政資金杠桿作用，積極引導和吸納集體資金和銀行貸款投入到農業綜合開發上來。1988年，農村集體經濟和農民自籌資金僅有6.74億元，到2007年增加到138.32億元，二十年間累計投入1 111.00億元；銀行貸款開始只有2.33億元，到2007年增加到24.11億元，二十年間累計投入327.81億元[2]。此外，1988—2007年間，全國農民累計投入勞數百億個工日，極大地豐富了農業綜合開發投入形式。

二、當前農業綜合開發面臨的新形勢

中國正處于經濟社會發展的轉型時期，處于全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的關鍵時期，體制轉軌、改革深化、增長方式轉變，給農業農村帶來了前所未有的變革 [3~4]。

1.宏觀政策環境良好。在2005年10月召開的十六屆五中全會上，中央通過了《十一五規劃綱要建議》，將建設社會主義新農村作為一項新的關鍵政策提出，強調要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，全面建設社會主義新農村。從2004年開始，連續七年發布了關于三農的中央一號文件，不斷加大對農業農村的投入。2007年，中央下發的《關于積極發展現代農業 扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》，正式提出在全國發展現代農業，并指出現代農業是建設新農村的產業基礎，此后又提出要發展高產、優質、高效、生態、安全農業。政策的導向性給農業綜合開發工作提出了新的要求。

2.市場環境發生轉變。農業綜合開發實施多年，極大地改善了農業生產環境，直接促使糧食等主要農產品產量連年增長，目前國內糧油、蔬菜、肉蛋奶類、水果等主要農產品市場已趨于飽和，中國農業的運行環境正逐步從“賣方市場”向“買方市場”轉變，這就要求農業綜合開發工作不能再沿用計劃經濟型投資模式，財政資金支持的方向不能再是單純追求農產品產量增長，而應當選擇市場經濟型投資模式，將財政資金的支持方向轉移到提高農戶和農業產業組織的效益上來，轉移到提高農業自身及其關聯產業的效益上來。

3.公共財政體制的建立。在公共財政體制下，財政支農資金只是著重解決一些市場機制無法解決或難以解決的問題，而不再作為最主要最直接的投資來源，這就要求農業綜合開發要“有所為，有所不為”，集中力量辦大事，將支持的重點方向轉移到對農業生產條件和生態環境建設的投入上來，并充分發揮財政資金杠桿作用，撬動社會資本對農業的投入，形成多種資金共同投入的支持模式。

4.農業社會化服務體系有待加強。長期以來，中國實行以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，在“分”的方面做的相對較好，極大地調動了農民的積極性，但在“統”的方面做的相對不足，農民面臨很多一家一戶辦不了、辦起來不合算的事。加快建設農業社會化服務體系建設，能夠將千家萬戶分散經營變成相互聯結的合作生產，聯合經營，實現小規模經營與大市場的有效對接，大幅降低市場風險和自然風險，提高農業整體素質和市場競爭力。這就要求現行的農業綜合開發拓寬支持面，將農業社會化服務體系建設納入到支持范圍內。

5.農民組織化水平還需提高。農民組織化程度是農業現代化水平的重要標志。組織化程度越高，越能幫助農民掌握市場話語權，從而保護農民利益，同時也便于實行土地流轉，實施規模經營，便于進行技術推廣和開展培訓。在中國，由于土地承包經營權分屬于千家萬戶，農民從事生產和經營都呈現出分散化、低效率的特征。全國約有2.5億戶農民，截至2006年參加農業專業合作社的只有3 480萬戶，僅占農戶總數的13.9%，農民組織化水平提升任務十分艱巨。因此，大力扶持農業專業合作社的成長，提高農民組織化水平，是新時期農業綜合開發工作的重要內容。

三、農業綜合開發資金支持模式和方向

1.建立“三位一體”的資金支持模式。農業綜合開發最終的目的不是增加農產品產量、擴張農發項目區面積，而是全面提升農業整體素質，提高農產品市場競爭力。要實現這樣的目標，僅僅依靠有限的財政資金投入是遠遠不夠的，而必須建立“三位一體”的資金支持模式，將農業綜合開發同市場經濟聯系起來，引進更多社會資金進入到農業領域，以市場手段開發農業資源，與財政資金共同開發，真正做到開發一片區域，振興一個產業，富裕一方百姓。所謂“三位一體”，就是政府財政資金、金融工商業資金、農村合作組織及種養大戶資金三個主要資金來源合而為一。政府財政資金包括農業綜合開發資金、農林水利部門資金、新農村建設資金、扶貧資金等方面，金融工商業資金包括國家開發銀行等政策性信貸資金、商業銀行信貸資金、投資企業自有資金等方面，農村合作組織及種養大戶資金包括各種農業專業合作組織資金、農村集體經濟資金、農戶自留資金等方面。三類資金共同投入，又各有側重，財政資金主要投向基礎設施類、生態環境類、培訓類項目，這些項目投資大、實施難、盈利少，只能由政府組織實施；金融工商業資金和農村合作組織資金主要投向生產經營類項目，包括種植、養殖、加工、流通、中介服務等，這些項目相對投資少，能直接見效，便于市場化經營 [5]。因此，應當采取更積極的措施鼓勵和引導商業銀行、保險公司、投資公司等工商業組織和金融機構、農村集體經濟組織和種養大戶等投資主體參與農業綜合開發，優化投資結構，擴大農發資金總量，不斷豐富農業綜合開發的內涵，更好的服務與農業和農村經濟發展。

2.積極拓寬農發資金支持方向。農發資金作為財政支農資金的最主要部分，雖然總量連年增長，但由于其具有無償性和低成本性，加之農業綜合開發要求實施連片開發，規模經營，因而顯得心有余而力不足，這就導致農發資金的投資面不可能太廣，不能全盤包辦農發項目區的所有開發項目，而應當將投資的重點集中在農戶及合作組織想做卻做不了、商業銀行等金融機構及企業等工商組織不愿做的領域，即那些生態效益和社會效益顯著但經濟效益低的領域。因此，農發資金的支持方向可以包含以下幾個方面。（1）加大對農業農村基礎設施建設的投入。這也是農業綜合開發工作一貫堅持的宗旨。當前農發資金用于基礎設施建設的內容不僅要包括中低產田改造、農村道路和農田水利設施建設，還應當增加對沼氣、太陽能、天然氣等農村清潔能源設施，倉庫、批發市場等農產品流通設施，防護林、農業氣象設施等內容的投入。在農發項目區重點支持上述內容，既能延續對農產品產量增長的保證，又能保障鮮活農產品的流通，整體提高農業經濟效益，同時還能極大改善農村人居環境。（2）加大對社會化服務體系建設的投入。包括對農機、農技、種苗、農資等專業服務隊的扶持，對農業保險、小額貸款、合作銀行等農村金融保險機構的扶持，對農村信息化服務站點、基層農技推廣站等農民培訓機構的扶持。強化對這類項目的扶持，不僅有助于農業科技在農業生產中的轉化應用，而且能夠鼓勵和引導商業銀行、保險公司等金融機構來農發項目區開展金融投資服務，這對豐富投資渠道、增加資金總量和提高農業市場化水平具有重要意義。（3）加大對農業相關產業的投入。主要包括對優質果蔬種苗、動物原種、原原種等優良品種繁育項目的支持，對生物肥、生物農藥等環保產品的支持，對糧油、果蔬、畜禽、水產、林業等產業的精深加工項目的扶持，對農家樂、觀光采摘等生態農業、休閑旅游類項目的支持。加大對這類項目的支持，既可以從源頭上保證農產品質量，延長農業產業鏈的前端，又可以提高農產品的附加值，延長農業產業鏈的后端，這對延長農業產業鏈[6]、優化農村產業結構、增加農民收入具有重要作用。（4）加大對農業生態環境保護的投入。主要包括對秸稈還田、秸稈氣化、畜禽糞便生物發酵等資源利用項目的投入，對果蔬殘留物、農藥瓶、農用膜等農業廢棄物回收項目的投入，對人工濕地、生態溝等污水凈化項目的投入等。增加對上述項目的投入，有助于營造良好的農業生態環境和適宜的人居環境，提升農業農村面貌。

四、結束語

新形勢下，農業綜合開發除了要繼續堅持以提高農業綜合生產力和保護生態環境為主要目標之外，還應當順應市場環境變化，改進投入模式和方向，積極引導更多社會資本參與農業綜合開發，使農業綜合開發不僅有國家財政投入，還有全社會、全方位的投入，同時要拓寬支持方向，將農業產業鏈向上下兩端延伸，從發展生產力向改善生產關系邁進，真正提高農業整體素質，提升中國農業競爭力。

參考文獻：

[1]王主力.中國農業綜合開發之路——回顧篇[J].農業開發與裝備，2007，(3)：3-8.

[2]中國農業綜合開發年鑒2008[K].北京：中國財政經濟出版社，2009：33.

[3]李樹榮.新形勢下農業綜合開發工作探討[J].現代農業科技，2009，(22).

[4]霍學喜.論新形勢下的中國農業綜合開發投資模式[J].科技導報，2002，(10)：18-30.

[5]籍姝.中國農業綜合開發投資模式研究 [D].大連：東北財經大學，2003：14-18.

[6]趙緒福，王雅鵬.農業產業鏈、產業化、產業體系的區別與聯系[J].農村經濟，2004，(6)：44-45.

[責任編輯 劉嬌嬌]