中央分權改革中權利責任探討

摘要：探討中國、法國中央分權改革的經驗。分析中國當前社會中遇到的司法建設問題，經濟發展方式問題，財政收入超速增長問題，預算監督問題等。借鑒法國改革經驗，并提出了中國的雙行政機構建議。強調貫徹憲法，甚至完善修改憲法是中央管理國家的最重要手段。

關鍵詞：中央集權；憲法；法律監督；預算監督；網絡合議庭；黨政分工

中圖分類號：D6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）12-0237-05

美國作為一個聯邦制國家，之所以能夠形成一個強大的中央集團，正是由于憲法的充分作用。憲法是中央管理國家最重要的，且不可替代的工具。憲法能夠對各種地方權利、團體權利、個人權利等等進行有效的制約。

法國在中央分權改革中，首先利用憲法的作用，劃分中央和地方在地方管理上的各自責任，然后以各種法律的形式確定下來。現在在法國的地方上，形成了中央、地方二套行政機構，中央與地方的糾紛也都是通過法律形式來解決。

中國在分權改革中，是將地方上的所有權利全部下放到地方，地方上的事情全部由地方處理，中央不插手地方事務管理。中央通過下發文件等方式，傳達中央精神，督促各地執行；當然，若地方貫徹中央精神不力，中央自然插手。中國中央對地方權力實行政策監督。

對于中央是插手還是不插手，以此引起的雙方責任，現在已經變得特別復雜。更多地方及部門的各種條例，替代了法律。國家要求經濟發展方式轉變，地方雖堅決執行，私下卻認為影響了地方經濟；中央不能控制地方的GDP高速增長計劃；中央也不能控制地方的財政預算。地方權力的膨脹，都事實上導致了中央權威下降。

這些問題的成因以及解決的必要性，是本文需要探討的。當然，建立一套約束中央和地方權力的機制，則更為重要。

一、中國與法國兩個中央集權國家的分權改革

法國同中國一樣，在政治上和經濟上有很多相同的地方。法國自拿破侖以來也建立了一套中央集權型的行政、司法和民主監控體制。但是長期以來，法國官僚主義盛行，行政機構龐大，行政效率低下，困擾了法國經濟社會的發展。接下來的情況竟是如此巧合！法國在1982年開始中央分權改革；中國在1978年中共三中全會以后，1980年開始中央權力下放；這兩個傳統的中央集權國家幾乎在同一個時間選擇了分權改革。這種偶然的巧合，也預示著歐洲大陸、亞洲大陸這兩個古老的國家，可能同樣面臨著現代經濟社會的沖擊。

唯一不同的是改革前這兩個國家，中國是公有制為主體的社會主義制度，法國是私有制的資本主義制度。雖然兩個國家制度不同，但由于長期的、傳統的中央集權管理模式，使這兩個國家在處理國家與地方關系，國家與公民關系，地方與地方關系等等方面，有很多共同的地方。

改革中，中國實行的是板塊移交式的行政分權，這樣的分權模式中國歷史上好像也出現過。① 現在中央將發展地方經濟的責任整體移交給省一級，省一級再移交給下一級，這樣逐級將發展地方經濟的責任分解到了地方各級機構。另一個整體移交發展地方經濟責任的證據是：中央對地方的轉移支付資金以及地方從中央爭取到的項目資金都全部由地方支配、管理。在這個分權過程中，特別值得注意的是中央或上級政府在實行權力移交后，實行的是政策監督。我們可稱這為：板塊移交政策監督。財政方面，中國1980年中央對地方開始實行“劃分收支，分級包干”的財政包干體制；1982年開始逐步改為“總額分成，比例包干”的包干辦法；1985年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”；1994年開始實行分稅制。感覺是：錢也給你了，你自己分灶吃飯。其他方面，中央也是統一將權利責任移交，監督上中央發文件貫徹，各級地方部門也緊跟下發配套文件落實。這就是中國實行中央分權與監督的主要模式。

法國實行的是中央與地方權利進行劃分的模式，中央并不全部撤出在地方上的權利，中央對在地方撤出的那部分權利實行財權、事權全部移交，然后，在處理地方事務上，中央與地方關系實行平等司法監督，通過行政法院仲裁。我們可稱這為：權限劃分司法監督。國家在省、市、鎮都設立國家代表，國家代表通過法律程序對地方政府在地方財政預算、中央財政補貼、借款、貸款等方面實行財政監督。法國在地方上，既有中央行政機構，也有地方行政機構，是雙行政機構的國家。時至今日，法國共建立33個地方行政法院，5個行政上訴法院和最高行政法院，用來解決地方行政部門在執行公共法過程中的爭議，包括國家代表與地方政府之間的爭議。在地方分權改革方面，法國政府已經有80余部法律、800多個法令先后出臺，將改革不斷推向深化。通過這些法律法令的頒布實施，法國中央與領土單位之間權限配置框架基本確定，各自事權范圍得到明晰，法國國家管理民主化程度得以前所未有的提高。

中國中央政府分權改革后，較為充分地考慮了地方政府的利益，大大激發和增強了地方政府發展經濟的活力和自覺性。但中國采取政策監督隨意性大，缺乏穩定性，人為因素太強。這種分權模式，中央與地方的矛盾已不可避免。地方為了自己利益，會片面強調客觀情況，已經出現了有令不行、有禁不止、上有政策下有對策的現象，個別地方還盛行土政策。這些不正常的現象很大程度地導致了中央權威下降。

法國有了成功的改革經驗，我們為什么不能拿來借鑒呢？法國的改革沒有淡化中央的權威，強大的中央集團仍在領導著這個古老國家的現代經濟和社會。

二、中國在分權改革中的司法建設問題

1.什么是憲法。憲法實乃國之根本，是國家人民道德之規范，也是全國人民共同的世界觀、價值觀的體現。有的國家憲法序言寫的很少，只是強調公民之間人人平等來作為建國思想；有的寫的比較多，中國憲法就充分闡述了，在中國共產黨領導下建立人民民主專政國家的必要性，也確立了中國共產黨在社會主義中國的領導地位。

什么是憲法？憲法能做什么？我們來思考一個涉及人類道德的哲學問題以及一些現實生活中的問題。

胖子事件：假設一列火車上載1 000多人，由于剎車失靈，火車馬上就要駛出站臺滑入深淵，1 000多人將要失去生命。這時站臺上的你旁邊有一個胖子，而這個胖子渾然不知，你卻只要稍一用力，就可以將胖子推倒在鐵軌上，從而挽救一車人的生命。問你有沒有這樣的權利？該不該這樣做？

這是人類社會遇到的現實問題，人類無法回避它！那么你需要對這個案例做出明確的答復。這個案例雖然殘忍，但是它告訴人們必須遵守一些規則。這些規則就是我們說的：法律。

胖子事件，很多人犯迷糊。作者看來，這是一個平等的問題，而不是一個效率的問題，答案自然是否定的！就像我們不能為了多數人的生命，犧牲少數人的生命，就像不能用一個人的生命代價無原則去換取兩個人的生命一樣。憲法應該能夠保護每一個個體或少數，進而也就保護了整個團體或多數。因此，將胖子推下鐵軌自然是違背憲法！

另例，國家修路等涉及個人房屋拆遷，這是一個效率的概念。很多國家的憲法都規定，國家根據公共利益的需要，可以征用個人財產，國家給予補償，這是憲法的效率原則。

從上面的例子我們可以看到，當兩個主體沒有利益沖突時，如站臺上的胖子和列車中的多數人就沒有利益沖突，應該用公平原則去判斷。另外，憲法也充分考慮了公共利益的問題，這個公共利益并不是多數人的利益，是國家利益，是包括當事者的所有人利益。

美國憲法修正案還規定，當國家不能給個人合理補償時，國家不能征用個人財產。從這里也可以看到，美國人的公平原則高于效率原則。

中國共產黨人的民主集中制，個人服從組織，少數服從多數，也是一種效率原則，它更多的是限制個別領導干部獨斷專行。但是在很多地方，卻錯誤的用這種效率原則去解決公平的問題。這種方式極大地踐踏了憲法的尊嚴。

憲法是國家制定一些法律的根本，是國家的根本大法，國家制定的一切法律若與憲法有沖突，自然就會被廢止。另外，中央維護憲法的尊嚴，因此也就有了中央的權威。中央通過貫徹憲法，甚至修改憲法來管理國家。

2.法國的憲法委員會。法國在中央分權改革中，設立了憲法委員會。對立法機關制定的法律草案是否符合憲法，進行審議。憲法委員會確立了兩條不可篡改的憲法原則：一是共和國不可分割性原則，二是地方團體自治原則。在法國的司法監督中，憲法委員會的監督是最高層級，憲法委員會捍衛著國家憲法的尊嚴，被認為違憲的立法都將受到該委員會的違憲制裁。法國大大小小法令的出臺，都受到憲法委員會嚴格的把關。

3.中國社會主義法律體系已經建立。中國現行憲法是1982年制定的，它規定了國家的根本任務和根本制度，以及公民的基本權利義務等內容。1997年黨的十五大提出了新時期立法工作總體目標，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。2010年底，中國對外正式宣布：中國社會主義法律體系已基本形成。中國現在的社會主義法律體系，是以憲法為核心，以涵蓋七個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次構成的法律體系。據有關資料統計，中國現有生效法律239部，現存有效行政法規690多件，地方法規8 600多件。雖然中國已經建立了完整的社會主義法律體系，但是今后很長一段時間，中國將進入修法高峰期。

4.中國司法救濟、司法監督還不完善。正像前面提到的，中國將需要很長時間進行法律修正。至少中國在法律救濟和案件質量監督方面的法律和機構還不完善。

有了法律條文以后，我們的所有案件是不是都可以得到公正處理呢？那倒不一定！長春、昆明出現的政府采購“天價采購”事件，是事先將入圍條件量身定制給個別經銷商，然后嚴格執行采購程序，也不是《采購法》出了問題。所以我們需要一個案件的事后質量監督機制！另一種情況更普遍，法院對一個案件常常給出兩個不同判決，那么肯定有一個是錯誤！但是也沒有一個機構去追究那一個是錯誤判決！因此，群眾上訪不斷，這也是一個涉及案件質量監督的問題。

信訪局能做什么呢？我們在分權的過程中，采取的整體權力委托，實際上也把責任下分了，權力一直委托到最基層。但果真出了問題，這種分權，其他機構也很難再插手管理。群眾上訪到信訪局，是希望能夠解決問題，可是信訪局解決不了，只有把它轉給原地，還是誰的責任誰處理，最后還是解決不了問題。群眾上訪多了，中央要求一票否決地方領導，目的是要求地方上嚴把案件質量關，可是很多地方執行的結果卻是阻止群眾上訪。這里有個看法：如果信訪局不是個再審機構，法律救濟機構，或能夠制約審判的質量監督機構，即使把信訪局從政府劃歸人大領導，或劃歸黨委領導都不會有明顯效果。

司法監督不僅僅是對辦案人員是否有個性問題監督，“天價采購”就不涉及辦案人員個性問題，但一樣是錯案。法官使用了假證據，一樣制造冤案，但也可能程序并不違法。因此，建立有效司法救濟、監督、追究制度是非常重要的。

5.美國法院與中國法院審案有什么不一樣？美國的再審案件是陪審團審案，法官判案，是審者不判，判者不審。中國的案件是合議庭審案，合議庭判案，是合議庭既審又判。按制度中國合議庭是民主集中制，很民主，實際上，中國的合議庭已經變成了事實上的獨審庭。這在法院系統已經不是秘密。我們現在的合議庭除了主審法官，其他的法官包括審判長及陪審員都是掛名，甚至不去參加庭審。對于這種情況，很多地方都進行過各種方法探討，但效果都不明顯。有的法官即使參加了庭審，也是看其他的材料，不關心庭審的案子。因此，有人對中國這種民主的合議庭是否能真正實行提出了懷疑。有一種建議是審判長不屬合議庭成員，應只判不審。甚至有人還建議，允許被告或上訴人選擇異地的法官，通過視頻會議的方式審理案件，① 這樣才能避免當事人與法官的交易，國家應建立有權威的國家級網絡法官庫來滿足當事人需求。這種合議庭是否能實現公正判決呢？事實上中國大量的民事上訪案件，與法院不能公平斷案有很大關系。

6.法律問題補充小結。有些施行起來很難的事情，管理者也在思考一些準法律的規則。《中華人民共和國法官職業道德基本準則》第13條：自覺遵守司法回避制度……不私自單獨會見當事人及其代理人、辯護人。但這些規定能實現嗎？一個縣（市）就一個基層法院，一二個律師事務所。法官與律師大家都互相熟得很，有的法官與律師工作時常見面，工作外常接觸，好得像一個人一樣。這些規則實際很難實現。要不人們為什么建議組建網絡合議庭？期望斬斷律師與法官間，甚至律師與法院領導間的利益鏈條呢？西方的陪審團與中國的合議庭都要求更多的人審判，而中國合議庭的實踐卻不能如此，判案權常常給予一個法官，因此又出現一個權力制約的盲區。像上面案例執法很多環節中若有一個環節錯誤引用法律，斷章取義使用法律，自然造成“天價采購”與不公平判案。制度的缺陷需要法律去完善，法律的規則需要憲法去制約。中國建立法制社會的任務還非常艱巨，依靠憲法制定滿足人們各種社會生活的法律，包括救濟法律、監督法律，是建立法制社會必不可少的一課。憲法是中央統領國家最重要的法寶。修憲也代表中央的權利，違憲制裁也代表中央的權威。

三、中國分權改革中的幾個經濟問題探討

1.中央號召轉變經濟發展方式。中央為什么號召轉變經濟發展方式呢？我們有理由認為，發達國家當前正在向世界上大量傾銷他們的產品，這些產品還主要是他們第三產業生產的產品，中國也在被傾銷的范圍。那些藥品、電腦、復印機等等，還包括高檔的轎車、醫療器械、飛機。這些產品以半成品或專利的形式傾銷到了中國，有很多產品是在中國組裝生產，但中國也只可能獲得10%左右的增加值。雖然這些產品不是以成品的形式傾銷到中國，隱藏性很強，但是以半成品的形式傾銷到中國，一樣叫傾銷。這些產品在研發、設計甚至升級換代等方面為出口國提供了大量的第三產業就業機會，這些第三產業的勞動構成了這些產品的主要價值，組裝只是這些產品價值鏈很低的環節。因此我們也可以說：我們向發達國家進口的，主要是他們第三產業生產的產品。

中國對世界銷售的產品，主要一部分是能源和資源，很少一部分是技術產品。中國從澳大利亞進口鐵礦石，然后在中國冶煉成鋼鐵出口，生產鋼鐵的成本只有煤和鐵礦石，因此中國出口的只能是煤炭。中國出口鋁、輪轂，也是出口鋁土礦和煤。當然我們還出口鉬、銻、稀土金屬等，也出口塑料、塑料玩具、紡織品等。這里我們順便提出一個問題，中國礦產資源在國際上價格低，有競爭優勢，為什么？是不是與我們的礦產資源屬于國有性質有關系？資本家好像不會輕易賣掉自己手中的資源？如果是這樣？我們應該怎么辦？

現在世界各國對發展第三產業都非常重視。美國布什總統、奧巴馬總統都很看中第三產業，他們希望美國人能從事這種體面的工作。在2007年時，布什總統就簽署了一個法案H.R.2272，也就是“America COMPETES Act《增強美國競爭力法案》”，這個法案為美國大力發展第三產業提供了法律保障。

認清這些問題，我們就應該深刻理解中央要求轉變經濟發展方式的戰略，不要沾沾自喜于第二經濟強國了。雖然各個地區、各個省份都有發展地方經濟的權利，但是中央統一部署、控制也同樣重要。中國這種整塊式的分權，中央和地方就構成了一對矛盾，強調一方自然會削弱另一方！但像我們前面講到的法國的情況，中央和地方各自劃分法律責任，在各自的職權范圍開展工作。在地方工作中，雙方作為平等主體受國家行政法院的仲裁，那樣既保持了中央的權威也發揮了地方的積極性，這也是一種模式。

但當前中國的分權模式，弱化了中央監督，也影響了中央的全局工作。

2.財政增速高于GDP增速。根據中國預算法第29條：各級預算收入的編制，應當與國民生產總值的增長率相適應。如果按此規定，財政收入增速就不應高于GDP增速。

也許你提出疑問，財政收入包括預算收入、預算外收入等，作者結論不正確！那么我認為，財政收入增速和預算收入增速基本上是同步的，因此，作者結論并不錯。況且，預算收入增速是財政收入增速的主要原因，預算法第29條的本意是要求國民的財政負擔（許多收入僅是沒納入預算）不要增加。

那又是什么原因造成了這樣的局面？使中央的預算收入與預算法第29條發生了沖突？主要是地方GDP數字的原因！即使全國各地都按預算法執行，但是全國各地GDP的匯總，遠遠高于中央GDP的數字，因此，中央的預算收入與GDP就出現了很大的偏離。

這個問題也說明中央對地方預算控制乏力！

3.中國現行的財政預算是否導致了浪費。如果中國財政收入確實應該有一個合適的“財政總量”，即財政收入與國民生產總值像適應的總量，那么現在看起來，這個總量已經不存在。因為財政收入增速已經脫離了國民生產總值增速。

如果你是個財政列支單位，看來你部門的財政資金來源是不成問題的！那么有個問題？給你一個花錢的任務，你能完成嗎？如果你不完成會有什么嚴重的后果呢？

根據預算法第25條：中央預算和地方各級政府預算，應當參考上一年預算執行情況和本年度收支預測進行編制。

因此，你向本級財政部門申報的預算資金需要考慮兩個因素：一是去年財政部門撥給你的資金；二是本年度本級政府財政資金的增收比例。如果像上面提到的，你去年的資金沒有花完，也就是你的預算任務沒有完成，很大的可能就是財政部門把你的資金撥給資金更緊缺的部門，并且，你也打亂了整個部門，或整個政府系統的預算執行計劃，也許明年你的資金預算就會減少。一般情況下，你不會這樣做的，你又不是一個沒有能力不會干事業的人，你會很容易地完成花錢任務。

那么，你部門編制、執行的預算資金有誰給予監督呢？預算法第17條明確規定：各部門編制本部門預算、決算草案；組織和監督本部門預算的執行；定期向本級政府財政部門報告預算的執行情況。

因此，可以看到，中國預算監督并不嚴格，第17條和第66條規定，你部門的預算由你部門自己監督，向本級財政部門回報；本級政府的總預算，受本級人大監督。

中國這樣的財政預算制度給了各財政列支部門充分的財權，上至中央、國務院各行政事業單位，下至縣鄉各行政事業單位，這些大大小小的單位都有獨立編制、執行國家財政資金的權力，而又幾乎不受其他部門的監督。因此，財政的“大鍋飯”有可能造成很大浪費。另外，總有一些不守規矩的負責人，編制虛假預算，挪用國家資金。如，國家規定嚴禁公款吃喝，嚴禁公款旅游。但是這樣的費用卻變成了專家接待費、會議費、考察費等等。

相對來說西方的預算監督則是非常的嚴格。在巴西議會中，預算委員會按行業分為七至十個小組，分別審議相關的部門預算，其審議的形式就是舉行聽證會。撥款是預算監督的第二關。國會通過了授權法案只是同意立項，但政府要拿到錢，還需要通過撥款程序等等。美國國會參、眾兩院也都擁有一套審核監督聯邦預算的“班底”。首先是國會預算委員會。其次是國會參眾兩院撥款委員會、撥款小組委員會，最后是總審計署。

由此看來，公眾懷疑中國財政資金在社會生產中的效率？不是沒有道理的。一方面企業犧牲自己的發展資金上交稅收；另一方面財政資金大量浪費！

另外，政府機構龐大也是財政資金浪費的原因。尤其在市、縣級，設立過多的機構來自兩個需求：一個是安排干部的壓力，解決就業的壓力，是人事的需求；另一個是爭取上級資金，爭取上級工作支持的需要，上級或中央部門的專項資金和轉移支付資金都是通過這些部門爭取得到的，這也是地方最看重的資金來源。①因此大大小小的省轄市、縣（市）都保留了和中央、省幾乎一樣多的機構。這也是機構臃腫的原因。

財政資金浪費及效率低的主要原因還是預算監督的問題。

四、法國中央分權經驗對中國的啟示

1.借鑒雙行政機構，實現黨政分工（分權）。法國的雙行政機構可以很好的借鑒。法國在地方上的兩套行政機構，一套國家行政機構，主要由國家代表和相關機構組成；另一套地方行政機構，由地方議會和地方政府組成。法國分權改革以后，中央與地方各自職責明確，分別在憲法和法律規定的范圍，管理國家、社會事務。

中國的各級黨委、政府，雖然也有兩套機構，但是各級黨委仍然是地方的第一責任人。由于中國分權改革中，板塊式的權力移交，造成了地方主義膨脹，中央權威下降。因此，分權時保留中央在地方上的權利也是必要的。

如果中國也采取中央與地方權限劃分的話，那么地方黨委最可能成為國家在地方上的國家代表。從憲法可以看到，中國是無產階級專政的國家，中國共產黨是無產階級政黨，是國家的領導者，因此憲法就規定了黨是國家的代表。

這樣的劃分，地方黨委只代表國家，代表中央的利益，而地方人大、地方政府代表地方利益，由憲法和法律規定各自權益。從法國情況可以看到，在地方管理上，中央與地方雖然由原來的隸屬關系變成了平等的法律監督關系，但國家代表仍可監督地方財政預算、借款、貸款等，還可以在法律的授權范圍內，否決地方立法機構的決議。這樣的分權改革既強調了國家利益，也保障了地方權益，也實現了央地雙方互相監督。

2.完善預算監督機構，加強預算監督。預算監督是一個被廣泛關注的話題，中國的預算監督缺乏專業的預算監督機構。還處于：誰的錢誰管理，誰出問題誰負責。這與西方的觀念不一樣，西方人認為，政府花錢，必須有政府以外的機構監督，不能自己花錢自己監督。

法國的預算監督主要由國家代表和大區審計院行使。地方議會有編制和批準地方預算權利。但當超出國家規定時，國家代表可以行使代執行權，代替地方議會編制預算。由此可見，國家代表在地方預算方面，有充分的監督權、決定權，國家在一定范圍控制了地方花錢的權利。

對于預算監督，一種可以探討的方案是：各級人大常委會應組織專家質疑，委員投票表決。當然代表國家利益的機構可以否決地方人大決議，但事后應由有關法院審理判決。

當前國內消費持續走低。如果說加強預算監督與拉動國內消費也有聯系的話，作者認為就是這樣一個鏈條：加強預算監督，減少財政開支，放慢財政增長，減輕企業負擔，擴大企業生產，提高國民就業，減少隱性失業，拉動國內消費。

預算監督已經成為一件迫在眉睫的事。

3.成立憲法委員會審查各項法律法規，依法治國，加強法律監督。中央依靠監督、貫徹憲法來管理國家，中央依靠憲法完成對法律與地方法規的廢、立。憲法是中央管理國家最重要的手段。成立憲法委員會，督促各級國家機構建立依靠法律管理國家的制度，也是建立法制國家的具體措施。在全國范圍內全面審查各項法律法規，對法律的立、改、廢把關。另外，還要把傳統的黨紀監督、政紀監督、司法監督、輿論監督、黨群監督等納入法制建設軌道。

4.成立行政法院及最高上訴法院和網絡合議庭，加強司法監督、司法救濟。設立國家最高上訴法院，建立國家網絡法官庫，實施網絡合議庭；開展網絡合議庭可以斬斷律師與法官之間的利益鏈條。也可以以此處理難以解決的上訪問題！再審案件，也可使用網絡合議庭。法院判決如與網絡合議庭意見有沖突，應申請仲裁或再審。以法院的行政庭為基礎，成立行政上訴法院，對國家機關的法律行為，做出審判和裁決。

政府預算需要監督，司法需要監督，保障中央與地方權益需要監督等等。我們不但需要監督而且需要有效監督。不論是中央權力還是地方權力失去監督的權力可能會被亂用，地方權力失去制約甚至還可能導致國家分裂，失去制約的權力是非常可怕的。文中我們研究了中國當前改革中遇到的一些問題，還提出了雙行政機構互相監督的建議，作者希望，更多這方面的探討，有助于我們國家社會管理的有序和進步。作者也迫切期望，我們的新中國能早日成為世界上最富強、最美麗的國家。

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