我國區域合作中的政府間協議淺析

[摘要]我國地域遼闊，環境復雜多樣，地區間經濟發展水平差異顯著。因此，加強區域合作，統籌區域發展成為必然。目前，政府間合作協議是我國最高級別的跨區域合作的制度安排。上海作為我國經濟最發達的城市，已先后與中西部多個省區簽訂了政府合作協議。政府間合作協議作為促進上海自身發展和推動上海服務長三角、服務長江流域、服務全國的重要途徑和抓手，成效顯著。從目前上海與6個省區的政府合作協議分析來看，存在合作范圍狹窄、制度化程度低，協議內容比較抽象、缺乏責任追究機制等問題。今后尚需從完善制度環境、擴大合作范圍、制定合作細節、完善協調和約束機制等方面不斷加以完善。

[關鍵詞]政府合作；合作協議；上海

[中圖分類號]F127 ［文獻標識碼］ Ａ [文章編號]1673-0461(2011)07-0060-04

中國地域遼闊，各地區在自然環境、資源稟賦、產業基礎、人文傳統等方面都存在著很大的差異性，地區經濟社會發展的不平衡性和東中西三大自然經濟梯度帶的客觀性，構成了中國基本國情的一個鮮明特點。這既給我國統籌協調地區發展、縮小地區發展差距增添了難度，但同時亦為地區之間開展橫向經濟聯合、取長補短、互利共贏、在更大的地域空間內優化配置資源創造了條件。改革開放以來，隨著20世紀80年代的沿海發展戰略、90年代的長江經濟帶發展戰略和西部大開發戰略再到本世紀的東北振興戰略和中部崛起戰略的深入實施和逐步展開，我國地區發展戰略已從非均衡發展戰略走向了整體開發、均衡發展的總體戰略。東部發達地區需從欠發達地區獲取豐富的資源能源，同時通過產業轉移、對口支援、扶貧幫困等途徑服務、輻射于欠發達地區；中西部欠發達地區則通過承接發達地區的產業及經濟要素的轉移，不斷向發達地區學習、取經、靠攏，奮起直追。從政府層面上看，伴隨著地區之間橫向聯系的廣泛深入，政府作為地區合作的先導者和合作環境的營造者，府際合作的深度與廣度不斷得以加強，方式與手段也不斷得以創新。其中，政府間合作協議就是一種重要的合作方式和制度安排。

目前，我國很多省市之間，為尋求穩定的區域合作，促進雙方共同發展，紛紛簽訂政府間合作協議。上海作為我國經濟最發達的城市，已先后與黑龍江、山西、安徽、內蒙古、吉林、廣西等多個省區簽訂了政府合作協議。深入分析政府間合作協議的性質、特點以及上海開展政府合作協議的現狀和問題，對于進一步貫徹落實新形勢下國家均衡協調的區域發展戰略，促進不同地區之間的共同發展和共同富裕，助推上海“四個中心”建設和服務長三角、服務全國的大局，都有著重大的現實意義和深遠的歷史意義。同時也可為其他省市政府間合作協議的簽訂和推進提供一些有益的借鑒。

一、政府間合作協議的特點與定位

（一）特點

政府協議，又稱為行政契約，是不同行政區劃的同級或不同級、同部門或不同部門的行政主體即政府與政府之間因合作的需要，并基于意思表示一致而簽訂的經濟、法律合作或服務協議，但不同于行政法意義上的行政合同[1]。政府協議是政府行為，雙方或多方當事人均為平等的行政主體，所以任何一方都不具有行政優益性。當然，這里的“平等”是政府級別上的平等，不是民法意義上的主體的人格或意志上的平等。

區域發展的相互依賴理論表明，國家與國家之間、地區與地區之間的經濟社會發展不是孤立的，而是彼此依存、相互聯系的，因此各國各地區之間應該積極開展經濟合作，以謀求共同發展和互利共贏[2]。為了建立長期穩定的友好合作關系，一些地方政府之間本著“優勢互補、互惠互利、合作雙贏、共同發展”的原則，簽署政府間合作協議。

從法律上講，政府協議作為一種協議具有一定的強制性，但這種強制性并非國家強制力，也不是國家強制力引起的。在已經制定行政程序法的大陸法系國家，都已明確具體規定。如何強化和完善行政契約制度，在我國目前并無相應的法律依據，只能就現實問題和理論原理加以討論[3]。因為政府協議的任何一方都沒有根據政府協議獲得司法保護的權利，這就給政府協議的執行和監督帶來了難度。

（二）功能與定位

國外學者Helen Sullivan和Chris Skelcher分析了英國地方跨域合作]進的原因，指出政治上、操作上及財政上是影響政府間跨域合作的重要因素；欲促使跨域間問題能獲致圓滿解決，可以采用契約（contract）、伙伴關系（partnership）及網絡（network）三種形態[4]。我國地方政府間合作最常見的形態即為行政契約，即政府間的行政協議。政府協議這種方式可以運用于各個合作領域，包括基礎設施、能源、交通、產業與投資、商務與貿易、旅游、勞務、科教文化、信息化建設以及環境保護和衛生防疫等。因此，在區域合作迅速發展的今天，這一形式已成為區域合作的一種主要方式。因為這種方式既能完整表達雙方或多方主體的意志，又有一定的約束力，又沒有改變現有的法律制度、法律框架和行政區劃等。事實上，政府協議是以服務與合作為目的而發展起來的一種新型行政行為模式。

目前，我國地方政府間的合作可以分為三個層次：一是組建城市政府聯合體，即城市政府在經濟、行政、文化方面的合作。二是經濟區內各地方政府間的聯合。如長江三角洲地區政府之間開展的一體化合作實踐，并采取了多種合作方式對不同的跨地區事務處理進行了有益的嘗試。三是跨經濟區的地方政府合作。各地方政府之間的合作不再囿于經濟區域內，而是擴展到經濟區外，形成跨區域合作，加強了合作的廣度和力度。這些不同層次的合作，使地方政府打破了原有行政區域的限制，更有利于形成統一的合作競爭局面。

就我國現行的法規和制度安排上看，政府間合作協議或行政契約是最高級別的跨區域合作的制度安排。由于資源稟賦和社會經濟基礎等方面的差異，各地區之間客觀上存在著通過互利合作而實現利益最大化的相互需要。因此，政府合作協議值得肯定，應積極推廣和利用。

二、上海與其他省區簽訂政府合作協議的現狀與問題

（一）現狀

近年來，上海在繼續積極開展長三角經濟區合作的同時，也開始加強了與其他跨經濟區的政府合作，已先后與黑龍江、山西、安徽、內蒙古、吉林、廣西等多個兄弟省區簽訂了政府合作協議，并積極予以推進和落實。這些合作協議均從雙方合作目的、具體領域、合作制度等方面作出了較為詳細的規定。在政府合作協議的指導下，上海與這些省區積極加強溝通和交流，在多個領域展開合作，有力地促進了上海與這些兄弟省區的互利共贏。政府合作協議作為促進上海自身發展和推動上海服務長三角、服務長江流域、服務全國的重要途徑和抓手，成效顯著。

（二）問題

通過分析上海與6省區的政府合作協議，發現存在的主要問題有：

1.涵蓋面窄

目前與上海簽訂政府合作協議的6個兄弟省區中，中部、西部和東北的省區各為2個，合計僅占全國除上海以外30個（不包括港澳臺）兄弟省市區的20%，尚有4/5的兄弟省市區未與上海簽訂政府合作協議。這6個兄弟省區均為能源或資源豐富的欠發達省區，在資源稟賦、產業發展、區位市場等方面均與上海具有較強的互補性，能為上海市提供重要的物質基礎和能源資源保障，戰略意義顯見。近年來，這些省區努力調整產業結構，除了與能源、資源相關的產業以外，還在金融、服務、人力資源等其他產業和領域積極謀求與上海開展合作，形勢喜人，效果明顯。但除此6個省區外，還有更多的資源能源豐富的中西部省區需要上海與之開展穩定持久的政府合作，同時亦有諸多沿海發達省市區需要上海與之建立牢固的府際合作關系，在諸多社會經濟發展中的共同領域和共性問題上開展交流、合作與互鑒。因此，上海應當盡快擴大政府合作協議的省區范圍。這不僅事關上海自身可持續發展的戰略訴求，更是上海服務西部大開發、服務中部崛起和東北振興、服務全國的戰略任務。

2.制度化程度低

目前上海與6省區府際合作沒有一套制度化的議事和決策機制，也沒有建立一套功能性的組織機構，還停留在各種會議制度與單項合作機制和組織上，一般采取集體磋商的形式，缺乏一系列成熟、制度化的機制與組織，制度化程度相對較低。由于具體的合作涉及政府多個部門，制度化低也使一些具體職能部門協助政府提供直接服務的功能不強，影響合作的開展。

3.協議內容比較抽象

從現有的政府合作協議中的各種宣言、協議和意見書備忘錄等形式來看，所締結的政府協議內容大多比較原則和抽象，很多協議的內容仍停留在意愿或認識層面，缺乏具體的目標和措施，還未將協議內容真正轉化為具體可操作的合作項目，各方事后應采取的具體措施不多且不盡相同，因而政府協議的履行就很難得到保證。盡管協議內容有一些原則性和協作性的規定，也有目標性的規定，但如果具體的措施和方法缺失，就難以得到很好的實施。因為這種行為是跨行政區劃的，既沒有授權機關的約束，又沒有程序性的規定，若再沒有具體落實措施，就可能導致為了簽訂協議而簽訂協議，規定得不到實施，理想也就成了空想。

此外，在合作內容上，目前的政府協議大都傾向于對短期政績的追求，缺乏對區域產業鏈意義上的分工與合作體系的整體性構建，更缺乏在城鎮體系、社會保障體系等基礎性社會領域的合作。

4.缺少責任追究機制

從理論上說，行政機關間簽訂的政府協議，其有限的強制性來源于相互間的信任、內部壓力機制和評價機制，以及出于名譽維護的需要而產生的自我約束力。這使得政府協議普遍缺乏有效的監督和約束機制。政府合作協議缺少監督，容易誘發地方政府的機會主義傾向，增加地方政府間的合作成本。對政府合作協調執行情況缺乏硬性監督和法律約束，以及契約精神在政府層面的缺失，致使政府間合作往往流于形式，效果不甚顯著。

三、推進和落實上海與其他省區政府間合作協議的建議

（一）進一步健全制度環境

作為一種行政行為模式，政府協議與一般意義上的合同是有區別的。政府協議本身的約束力并不來自于法律的強制力，其主體的平等法律地位決定了在政府協議中，協議各方只能自覺遵守協議，而對于不遵守協議的主體的懲罰，只能限于合作體內部的取消資格等類似措施。如何強化和完善行政契約制度，目前在我國并無相應的法律依據。因此，有必要完善相應的法律制度，努力改善地方政府間合作的法治環境，對地方政府之間的合作關系進行法律上的規范和保護，嚴格維護合作方的利益。制定政府間關系法不失為一個解決辦法，它可以為政府間的合作提供一個科學有效的框架。政府間關系法必須為區域內地方政府間的合作提供一個科學有效的框架，這有助于地方政府之間在發生沖突時有可供依據的矛盾化解機制，也為打破地方分割、建立全國統一大市場，實現各地方主體之間的公平競爭提供法律依據[5]。

（二）擴大合作范圍，強化合作重點

過去的很長一段時間，上海利用自身優勢與一些欠發達地區的兄弟省市進行合作，是一種單向扶貧式的合作。今后上海應進一步擴大合作范圍，不僅要利用自身優勢幫助欠發達省市的發展，也要明確自身的發展劣勢，實施互補型合作策略，與更多的具有豐富資源能源優勢的中西部省區開展合作，優勢互補，雙向共贏。

在合作內容上，目前上海與其他省區政府協議中的合作內容非常廣，基本涉及糧食、能源、產業、科技、教育、金融、人才等多個方面，但合作重點不突出，需要根據雙方的比較優勢和競爭優勢，進一步加強專門領域和重點領域的合作，避免面面俱到、遍地開花，影響合作績效的深入。

因此，建議上海市、區各政府職能部門開展和實施資源盤點。資源依賴理論認為，社會組織間會依據各自的資源優勢或劣勢，進行各類資源的動態交易。這些資源包括土地（自然和人為的物質資源）、人力（政府和非政府部門的人力數量及素質）、職權以及社會資本等。通過進行各類資源盤點，上海市、區二級政府首先應該分析和了解自身的資源家底以及各類資源的優劣勢，作為與其他省區政府發展合作關系的客觀參考依據；其次應依據資源盤點的結果，進一步擴大省區合作范圍，在能源、糧食、礦產、產業、金融、旅游、人力等多個方面與更多省區開展合作；第三還應選擇若干重點，確定時間節點，定期專項推進和落實。

（三）制定合作細則，理順雙方職能對接關系

針對當前政府協議的合作內容都比較抽象、操作性不強的情況，上海應在現有合作協議框架的指導下，進一步制定合作細則，對如何開展和落實雙方商定的具體合作領域與合作內容，進行比較詳細的計劃和安排，作為對現有政府合作協議的必要補充。

在制定細則、落實具體合作項目時，要理順雙方的職能對接關系，完善合作的組織機構，以保證合作中溝通的順暢與具體工作的無縫對接。因為府際合作所涉及的合作范圍比較廣，涉及的職能部門多，既有溝通協調部門，又有具體操作和落實部門，若雙方對應的職能部門的職能不對口，將使雙方的溝通存在障礙，影響具體合作項目的推進。如上海市科委明確推進落實合作協議的責任處室和辦公室，在與黑龍江對接時明確對接方為黑龍江省科技廳對外合作處，不失為一種好的做法。

（四）完善協調和約束機制

省級政府間關系必須構建長效機制，包括：激勵約束、協商溝通、利益協調、規劃仲裁、社會支持機制[6]。因此，要保證政府合作協議的落實，必須要加強努力構建以上各項機制，重點是協調和約束機制的建設。應建立和完善政府間的信息交流機制，促進跨區域政府之間，政府與企業、社會團體、非政府組織之間的信息交流分享和交流溝通。在落實協議、合作運轉階段要經常性進行互動和溝通，善于發現合作中的現實問題，妥善協調利益關系，及時調整合作策略，以保證合作的順利進行。如將雙方的高層互訪制度化，及時溝通和互動；充分發揮雙方住對方政府辦事處的橋梁、紐帶、窗口作用等。

建立合作互動的監督與約束制度。確切合作主體間的權、責、利關系，并以有效的監督機制保證合作各方遵守契約和合作規則，是地方政府間合作的根本保障。要有正式的執行機構，在合作方發生經濟糾紛時，必須有可以依據的法律、具有仲裁權的協調機構和組織。

（五）重視企業、非政府組織的參與，拓展合作形式

當前政府合作的形式主要是經濟協調會、高層論壇、聯席會議等，缺乏社會力量的廣泛參與，合作形式上不夠深入和多樣化。政府間合作應充分調動政府、企業、社會各方的積極性，拓展有利于地方政府間合作的社會組織形式，把各種力量整合起來，才能達到互惠互利和共贏的局面。與此同時，積極關注跨地區的企業組織之間、非贏利機構之間的合作并為其合作創造必要的政策與法律條件，是地方政府的一項重要任務。

因此，應以政府合作協議為基準和平臺，引導企業的積極參與，大力推動非政府組織的發展，培育包括地方政府、企業、非政府組織和公民等多元主體共同參與的合作混合體，形成多中心的合作模式。在政府合作組織形式的選擇上，既可以選擇項目合作形式，也可選擇市場運作形式，還可選擇非政府組織合作形式。在政府合作方式與手段的運用上，既可選擇行政干預的方式與手段，也可選擇完全市場化的方式與手段，還可以采取行政與市場相結合的方式與手段。對于政府合作體制的動力機制，既可依賴政府推動，也可依賴市場推動，還可依賴二者的共同推動，等等[7]。

各地區政府之間的府際關系由冷變熱，由單一性向多樣性的變遷，由垂直聯系為主向橫向聯系為主的轉變，反映了中國的改革、開放和發展。跨省區的政府之間的府際關系，應該以公平競爭、協調合作、互通有無、互相支援、共同發展為主要內容，而且要以自覺自愿為原則[8]。規范和落實府際之間的合作，政府間合作協議必不可少。今后，我國各地方政府之間應積極加強區域經濟合作，不斷完善政府間合作協議，創新相關制度環境，積極推進和保障落實協議各項內容，促進區域協調發展。