國內外服務外包政策研究及應用啟示

[摘要]服務外包是我國轉變經濟發展方式、推進產業結構調整的重要途徑，國家為此專門編制“十二五”中國國際服務外包產業發展規劃，積極營造服務外包產業發展的良好政策環境。基于此， 對國內外服務外包政策的研究進行了綜述分析， 同時對天津、大連、濟南3個服務外包示范城市當前的服務外包政策進行了分析，在理論與實踐對比的基礎上，提出應用性對策建議。

[關鍵詞]服務外包；政策；發包方；承接方

[中圖分類號] F063.1［文獻標識碼］ Ａ [文章編號]1673-0461（2011）07-0030-05

引 言

20世紀90年代以來，國際服務外包開始成為許多跨國公司考慮的戰略選擇之一，而不少的發展中國家和地區則成為服務外包的承接地，中國即是其中之一。為積極承接國際服務外包轉移，大力發展現代服務業，實現經濟轉型，早在2006年，我國就出臺了“千百十”工程，2009年又批準北京等城市成為服務外包的示范城市，并在這些試點城市實行一系列鼓勵和支持措施，加快我國服務外包產業發展。

承接國際服務外包轉移，一方面依靠外包承接企業自身實力，另一方面也依靠國家、地區宏觀環境的營造，服務外包品牌的打造，這其中，政策非常重要。國內外都有不少學者對服務外包政策進行研究，但是對這些研究的梳理卻幾乎沒有。本研究嘗試梳理國內外的服務外包政策研究，并進行對比，希望能夠對后來的政策研究學者，以及政策的制定者有一定的參考借鑒價值。

一、關于服務外包

從戰略管理角度來看，服務外包與制造業外包一樣，都是企業為了把有限的資源投入到核心能力的構建與提升上，因而將非核心的業務外包出去，現在主要有IT外包（ITO）、商業流程外包（BPO）和知識流程外包（KPO）3種形式。企業外包的主要目的是削減企業成本，降低風險，培養核心競爭力。因此，在國外的許多研究中，直接用“outsourcing”來囊括服務外包和制造業外包。從全球價值鏈角度來看，這些被外包的業務都處在經濟附加值比較低的環節，而高經濟附加值的核心活動仍然被控制在發包企業手中。所以，在制造業外包浪潮中，許多國家和地區成為外包承接地，耗費了大量自然資源，破壞了當地自然環境，卻只是獲得有限的經濟收益，核心技術仍掌握在發達國家的發包企業手中。

與制造業外包不同的是，服務業外包業務對于自然資源的消耗和環境的破壞相對比較小，需要大量的技術人員，同時，所創造的附加值也比較高。因而，許多發展中國家和地區積極努力，爭取在服務外包的浪潮中分享份額，并希望借此提升國家或者地區的創新能力。

二、資料的搜索

本研究中使用的中文文獻主要是從CNKI中采用服務外包+政策、外包+政策作為關鍵詞搜索到，直接相關的文獻大概不到50篇，作者對全部文獻進行了仔細閱讀。

英文文獻主要來自EBSCO，因為這個數據庫的搜索功能可以覆蓋到EBSCO以外的其他數據庫中的文獻。利用outsourcing（題目）+policy（題目、關鍵詞、摘要），outsource+policy作為關鍵詞進行搜索，文獻的數量比較多，相關的近百篇。不過，其中包括制造業外包的研究。

三、國內服務外包政策的研究綜述

國內關于服務外包的研究并不算多，本研究嘗試從研究方法和研究層次兩個方面進行歸納。

從研究方法上來看，現有關于服務外包政策研究大多采用邏輯推理的方法，對政策進行闡述、介紹或者呼吁、建議性的研究比較多。這類研究占了絕大部分。比如譚力文、田畢飛（2006）、王子先（2007）、劉紹堅（2008）、孫瀟（2010）等，側重從分析服務外包的特征、意義或者存在的現狀問題，然后提出相關的政策建議。第二類比較常用的研究方法是不太嚴格的比較研究，比較對象的選擇范圍主要集中在服務外包業發展比較早、比較成熟的國家，比如印度、愛爾蘭、以色列等，個別研究還部分涉及捷克、菲律賓、新加坡等國家地區。比如黎曉寅（2009）用上海與班加羅爾進行發展現狀、影響因素及政策環境進行對比，提出政策建議。受到所選的比較角度以及分析框架質量的影響，這些研究的近似度較高。為此，近兩年也有學者嘗試采用定量的方法來考察設立某項具體政策的可行性，或者影響因素，比如孫曉琴、黃靜波和張安民（2010）考察了政府補貼與扶持政策對于服務外包業的影響；王愛虎和鐘雨辰（2006）利用計量模型評估外包環境，提出新的政策建議；陳迎春（2010）則運用計量方法對江蘇省國際服務外包的影響因素進行分析，以此作為提出政策建議的基礎。但是，由于使用了大量代理變量，調研對象比較狹窄，政策建議的普適性也并不理想。

從研究層次上來看，現有的政策研究主要集中在兩個層面上，第一個層面是國家整體層面，比如黃慶波和李焱（2008）、魏志梅和馮昱（2009）、貢磊（2009）、姚鳳民（2009）、王如燕（2009）、陳賀菁（2009），側重于從承接國這個宏觀環境層次來分析政策選擇問題，這類研究的關注點相對比較分散，涉及稅收、人才、品牌培養等多方面的政策；第二個層面是承接城市層面，分析地域性的服務外包政策。比如選擇服務外包示范城市出臺的服務外包政策作為分析研究對象，采用一定的研究方法，最后得出政策建議。比較典型的研究是叢芳和陳潔（2007）、郭燕（2009）、黎曉寅（2009）分析上海市的服務外包政策環境，朱秀娟（2009）考察無錫，陳迎春（2010）考察江蘇省，劉紹堅（2008）考察北京，曾雋（2008）考察廣州，馬超（2009）則側重分析了天津服務外包業的發展。王愛虎和鐘雨辰（2006）則對比了9省市的服務外包環境，但是由于采用的數據是2004年之前的，對于當前的服務外包政策環境建設的借鑒價值有限。當然，也有一些學者嘗試同時兼顧宏觀與中微觀層面的政策分析，比如劉重（2008）。

從政策研究的側重點來看，較多的學者希望加大政策優惠來吸引更多的服務外包投資/業務進來，比較多的關注財政稅收優惠政策，但僅有較少的學者考察監管制度建設方面的政策。

四、國外服務外包政策的研究綜述

相對于國內服務外包政策而言，國外服務外包政策的研究比較復雜。按照政策研究對象指向發包方和承接方的差異，國外關于外包的研究可以大體分為兩類，即基于發包方的政策研究和基于承接方的政策研究，大部分文獻站在發包方的立場上討論政策。

（一）發包方立場的政策研究

發包方立場的政策研究，主要有3個研究的角度。第一個角度是作為發包方，討論政策如何促進本國企業進行業務外包，以此來提升競爭力，創造更優價值。比如，Tjader，Shang和Vargas（2010）提出了一個多標準的外包政策制定評估方法；Javalgi，Dixit 和Scherer（2009）從理解企業利用外包創造價值的層面出發，分析企業外包的需要，站在發包方的角度來制定外包政策，鼓勵本國企業積極利用服務外包給新興市場，從而在全球化過程中創造價值。類似的研究還包括Paul和Wooster（2010）、de Nooji（2008）。第二個角度是從經濟層面，探討企業的外包行為，尤其是國際離岸外包行為對于就業、工資、福利、稅收、再分配、保險等方面的影響，并提出相關政策調整建議，比如Kratena（2010）、Beladi和Batra（2010）、Koskela和Stenbacka （2010）、Keuschnigg和Ribi（2009）、Oberst和Jones（2006）。第三個角度是站在發包方的立場上，探討如何利用承接國的相關外包政策，實現本國企業收益的最大化，比如Dinda和Mukherjee（2011）討論承接國的稅收和專利保護政策對于發包企業在當地利潤的影響。Aruru和Salmon（2007）則側重分析了印度在承接醫療和制藥行業的研發、制造、臨床試驗等業務外包時存在的安全、私密等方面的問題。

（二）承接方立場的政策研究

基于承接方的政策研究，討論作為外包承接國，如何完善政策。而政策的方向主要有兩個，第一個是促進政策，考察發包方做出合作伙伴選擇決策的影響因素，據此提出政策建議，比如Belso-Martínez（2010）以西班牙4個產業為研究對象，利用次序logit模型發現，制度網絡、國際化努力、企業規模以及差異化的政策對企業的外包決策有較大的影響。Graf和Mudambi（2005）與Contractor和Mudambi（2008）都強調人力資本在外包決策中的影響作用，前者利用人力資本緯度完善了Dunning（1988）框架，而后者進一步提出，亞洲發展中國家如果提高人力資本投資，服務和生產的出口都會有比較大的提升。第二個是監管及風險防范的政策。有相當多的學者在探討外包產生的風險、道德等問題，強調承接國應該完善政策，在承接國際服務外包轉移的同時，保證本國產業的長期可持續發展。比如D'Costa（2002）以印度承接的軟件外包為例，說明發展中國家盡管可以從中獲得商業利益，但與此同時，印度對外依賴性增強，也逐漸喪失做更復雜項目的能力。因此，國家在承接軟件業外包的同時，也必須建立培養高科技發展的政策。無獨有偶，Tschang和Goldstein（2010）對菲律賓動畫產業承接國際服務外包的發展歷史以及從業人員進行了調查，結果發現，菲律賓的動畫產業完成的工作都是可編碼性的，培養的技術性人才的個人素質而不是組織能力；長此以往，菲律賓自身的動畫產業很難升級到產品的創意構思層面，當然也更容易受到極端事件的影響，無法獲得更高的附加值。因此，有必要制定相關政策，支持企業進行能力升級的投資，實現菲律賓動畫產業的長期可持續發展。

從研究方法上來說，國外服務外包政策研究的嚴謹度比較高。大多采用實證的研究方法，通過問卷調查、訪談或者案例研究來獲得一手的資料，而不僅僅是描述性或者口號性，因而對于政策制定有一定的借鑒意義。但是，由于國外大量使用劑量方法，對現象有較多的抽象，因而也可能會喪失一些真實性。

五、天津等3城市服務外包發展及政策環境分析

國家的“十一五”規劃綱要中明確提出要“建設若干服務業外包基地，有序承接國際服務業轉移”，之后，國家在人才培訓、公共平臺搭建、示范城市與基地建設等方面相繼出臺了一系列的支持性政策，國家層面的服務外包政策支持體系不斷完善。正因為如此，據商務部的統計，2010年，全國新增服務外包企業3，756家，截至當年年底，全國共有服務外包企業12，706家。全國服務外包企業承接服務外包合同金額274.0億美元，合同執行金額198.0億美元，同比分別增長37.0%和43.1%；其中承接國際服務外包合同金額198.3億美元，合同執行金額144.5億美元，同比分別增長34.3%和43.1%。而根據畢馬威在2010年年中發布的報告顯示，預計未來5年中國服務外包市場將保持約26％的年復合增長。

與此同時，作為服務外包業務的具體承接地，由于種種原因，各個服務外包示范城市的政策環境建設完善度卻存在一定的差別（見表1）。

天津作為直轄市，綜合實力上擁有突出優勢，在國家政策傾斜以及地方政策支持上，都具有比較大的優勢。利用開發區、高科技園區以及大項目帶動等多種途徑，天津的服務外包產業在近幾年快速發展，離岸服務外包業務額增速保持在50%以上。立足于天津市長期積淀的制造業優勢，借助濱海新區納入國家整體發展戰略的機遇，集中發展金融服務外包、生物醫藥服務外包和基于機械和電子制造業的嵌入軟件和產品設計服務外包產業等三個方向，承接國際服務外包業務，目標是將天津市服務外包打造成跨國公司理想的共享運營中心和中國專業的服務外包人才培訓基地的目標。

大連在軟件開發與承接國際服務外包方面起步較早，形成了一定的產業集群和國際服務品牌。大連服務外包業有兩個典型的特色：第一，大連軟件園區采取“官助民辦”的方式，民營資本唱主角。第二，對日外包占到80%，國際影響力極為突出。2007年8月，在美國IDC公司發布的評價全球各個城市服務外包能力與潛力的全球交付指數（GDI）城市排名中，大連被評為全球離岸交付指數城市中國第一、世界第五，號稱中國的“班加羅爾”。但是，大連的服務外包業務對日本高度依賴，在金融危機、日本地震等沖擊下，大連的服務外包企業廣受影響，因此，拓展市場范圍將是大連服務外包更進一步發展的關鍵。

相較于天津市較強的綜合實力、大連市較為明顯的先動優勢，濟南的服務外包發展規模相對較小，但是政府政策的扶持力度也相對比較大。利用稅收政策、辦公用房、外包出口、住房補貼等方面加大推動力度，吸引企業、高層次外包人才進入；政府率先垂范，提高政府信息化水平，推動國企的業務剝離，擴大外包市場；實施知識產權強市戰略等等。政策支持加上機遇把握，2011年第一季度，濟南市服務外包合同額1.27億美元，執行5，044萬美元，增速超過100%。

六、國內外服務外包政策研究的應用啟示

從對3個北方的服務外包示范城市的分析可以看出，服務外包業正在這些城市快速發展。但同時對政策的深入分析也發現，我國不少區域的服務外包政策，仍或多或少存在稅收等剛性優惠承諾過多、政府主導性色彩濃厚、區域定位特色不明顯、承接服務外包的風險意識與預防措施欠缺等問題。這些實踐問題的出現，實際上也為國內的服務外包政策研究提出了要求；借鑒國外的服務外包政策研究的經驗，本研究嘗試提出一些服務外包政策研究及實踐的建議。

首先，改進服務外包政策研究的基礎理論和方法，作中國情境下的服務外包政策研究；不僅要驗證西方的服務外包政策理論，更要研究中國特色問題，采用中國特色化工具，提出中國特色化研究成果。與3I國家不同，中國有龐大的制造業基礎，我們需要在傳統制造業改造升級、發展戰略性新興產業的同時來發展服務外包產業，不能有所偏廢，但是在二者之間如何建立起橋梁互促機制？一方面需要企業自己去挖掘；另一方面更需要政府相關政策環境的營造與激勵，引導投資流向期望的方向。相較于制造業的轉移，服務外包企業的“松腳”更加容易，投資更容易在各區域之間流動。各區域推出的剛性優惠期過去之后（比如3免2減半之后），如何留住這些企業投資，真正讓地方經濟受惠，需要更多思考。

其次，全面看待服務外包的收益與風險，積極促進承接國際服務外包的同時，也要加強風險的監管、防范，以及產業自主創新能力的培養，實現產業的長期可持續發展。服務外包業的快速發展不等于自主創新能力的提升，相較于承接國際制造業轉移主要依靠操作工人，承接服務外包轉移對參與人員的技術能力有了較高的要求，但是這些能力仍然主要是一種操作化能力，而不是創新能力。長此以往，可能會限制創新性思維培養，甚至因為大量的人才、資金投入到服務外包中而影響區域的自主創新能力開發，喪失培養自主創新能力的時機和資源。從現有的區域服務外包政策來看，盡管各區域都強調承接服務外包與自主創新結合，但是明顯對服務外包的風險關注不足，欠缺具體的行動措施。

在國外學術界，發包國家內部對于外包還是內包的爭論似乎一直都沒有停止，以致有不少學者專門建立復雜的模型，來幫助企業決定外包的程度問題。在多種尖銳沖突觀點的爭論中，歐美一些學者站在發包方的立場上，對于外包的收益與風險問題有比較深入全面的思考。

再者，抓住當前我國服務外包政策的薄弱環節，突出研究的重點。除了上面提到的對服務外包的風險防范不夠，區域政策中優惠承諾的剛性也比較大，尤其是稅收，更加彈性、更具有長效性的政策相對較少；盡管不少區域有自己的服務外包業發展口號，但是卻大多缺少真正能夠體現區域特色與錯位發展的鮮明定位；遇到重大突發事件時，政府該如何利用政策進行引導，幫助企業渡過危機，比如日本地震及核輻射危險。

第四，本國的政策研究既要立足于承接方立場，同時也要考慮發包方立場的問題。相對于國際制造業外包轉移來說，服務外包投資者對于承接地的依賴性更低，投資流動的可能性也就更大，因此，必須利用承接國際服務外包的機會，加強創新能力的培養，積極進行產業升級，從一般接包商不斷升級到總接包商，再到發包商。與此同時，改革開放30年來，中國也已經成長起來相當一批國際化水平的企業，它們也是潛在的發包方。實際上，在各區域的服務外包實踐中，本土企業的服務外包轉移業務已經受到了相當的重視。

如今，服務外包產業已經被確定為現階段我國的戰略性支柱產業，在世界服務外包市場中，中國也正在獲得越來越多的份額。相較于國外的服務外包政策研究，國內的政策研究還有必要加強在服務外包風險、中國情境下的服務外包問題等方面的研究，更好的服務于現階段我國服務外包實踐，在獲得短期經濟收益的同時，兼顧國家長遠自主創新能力的培養和提升。

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