發達國家金融消費者權益保護制度對我國的啟示

摘 要：上世紀90年代以來，隨著我國金融業改革力度不斷加強，金融創新工作得到了很大發展，種類繁多的金融產品隨之產生。雖然消費者藉此獲得了豐厚收益，但同時也加大了金融消費的風險性。隨著金融危機的爆發，金融消費者與金融機構的矛盾日益尖銳，金融消費者權益保護問題備受關注。相比國外較為成熟的法律機制和保護機構體系，我國在金融消費者權益保護方面的缺陷致使問題較為突出。如何構建一套適合我國國情的金融消費者保護體系，成為我國金融改革的當務之急。本文通過概述金融消費者權益內涵、研究國外金融消費者保護制度和相關措施，探索我國金融消費者保護有效途徑，以推進我國相關法律制度的建設。

關鍵詞：金融消費者；權益保護；立法；監管

Abstract：Since China's financial reform in 1990s，financial innovation has developed greatly，resulting in a wide range of financial products and services. Consumers obtain lucrative earnings，but also face increasing financial risk. With the outbreak of financial crises，contradictions between consumers and financial institutions are sharpened，and cause concerns on financial consumer protection issues. Compared to more mature legal mechanisms and protection agency system in foreign countries，financial consumer protection issue in China is obvious. How to build a set of financial consumer protection system suitable for our national conditions becomes priority of China's financial reform. This paper provides an overview of financial consumer protection，foreign financial consumer protection system and measures，and explores effective way in China，in order to promote the construction of financial consumer protection law system.

Key Words：financial consumer，rights protection，legislate，supervision

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）11-0034-04

金融消費者是金融產業發展的根本基礎。保護金融消費者的合法權益，對維護社會公平正義、推動金融行業健康發展都至關重要。金融危機的爆發，充分暴露了金融消費者權益保護體系的缺陷，讓世界各國把加強金融消費者保護作為今后一段時期金融體系改革的重要內容。就我國而論，金融業市場化程度、立法保障體系、機構監管體系等存在不足，風險抵御能力較差，金融消費者權益難以得到充分保障。本文借鑒英美等發達國家金融消費權益者保護的經驗，分析當前我國金融消費者權益保護的進展情況及其存在的問題，以期推動金融消費者權益保護制度加快發展。

一、英美等發達國家金融消費者權益保護制度

（一）英國：高度重視規則的金融消費者保護機制

英國金融業經過數百年的積累沉淀，早已形成了一套獨有的消費者權益保護機制。2001年12月實施的英國《金融服務和市場法》明確規定，由英國金融服務管理局負責監管各項金融服務，并負責推行消費者教育，加深公眾對金融體系的認識，以及確保消費者獲得適當保障。為實現消費者保障目標，金融服務管理局下設“金融舞弊調查服務部”，以非正式方法解決消費者糾紛；另設“金融服務賠償計劃”，為因金融機構破產而蒙受財產損失的消費者提供賠償。2001年6月，金融服務管理局發布了《產品銷售后公平對待消費者》報告，啟動了“公平對待消費者”項目，組織80多家金融機構從產品設計、經濟補償、管理信息、投訴管理各方面對該項目進行研究，要求英國最大的35家金融集團每年報告實施該項目的情況。同時要求各金融機構在推銷金融產品時必須保證高度透明，讓消費者在購買時有足夠的風險知情權。這一系列舉措不僅讓金融機構更加對消費者負責，同時也讓消費者在選擇服務和產品時能更為主動和專業，實現金融市場利益最大化。

英國也高度重視金融消費者保護的自律機制。《銀行業守則》是英國主要的銀行業自律規則，由銀行業守則標準委員會負責監察銀行和房屋建筑協會遵守該守則。它包括了銀行業必須做出承諾的主要事項，如進行交易時秉持公正、誠實守信，確保銀行提供的一切產品與服務均符合守則等。它致力于降低監管者和金融機構的成本，同時也為金融機構贏得了消費者的認可與信任。

（二）美國：以立法的形式保護金融消費者權益

美國是世界上最早提出消費者權益保護的國家，整個社會在實體經濟的消費者保護領域積累了豐富的經驗，具有周密詳盡的法律體系和歸責原則。其立法的主導思想是消費者的單邊保護規則，即一種向消費者權益適度傾斜的保護思想。這種思想充分認識到了消費者弱勢地位這一前提，給予消費者特殊的保護政策。二十世紀60年代以來，美國信用交易規模迅速擴大，信貸消費日益成為美國消費者的主要消費模式。因此美國聯邦政府制定了一系列以保護消費者權利為主旨的金融立法。如《誠實信貸法》、《公平信貸報告法》、《住宅貸款信息披露法》、《金融隱私權法》、《據實披露存款資料法》等，并將執行權下派給了金融監管當局。依據這些法律，金融機構在服務中必須承擔誠實守信、平等對待任何金融消費者、保護消費者金融隱私、向消費者充分披露賬戶信息等義務。

由于美國金融機構類型的復雜性，保護金融消費者的職責由多個監管部門共同承擔。次貸危機后，為應對大規模的金融動蕩、恢復金融市場秩序，美國財政部于2008年開始大規模改革金融監管體制，旨在保護美國消費者利益和維護市場穩定。2009年6月，奧巴馬政府提出的全面整改金融體系計劃，特別成立了金融服務監管委員會和消費者金融保護局。2010年6月，美國眾議院通過了金融監管改革法案，全面重塑美國的金融架構，其核心內容就是必須保護金融消費者不承受高風險。同時規定，如果金融消費者對金融機構服務不滿，可向監管機構提出投訴；如果金融監管機構發現該金融機構違反了任何保障客戶法規，都可采取執法行為。此外，美聯儲建立了消費者投訴信息數據庫，根據消費者投訴內容進行分類調查，識別潛在的消費者保護問題，為規章政策的制定提供參考，讓消費者的意見得到應有的尊重。

（三）其他國家的金融消費者權益保護經驗

2001年6月，加拿大出臺了一系列有關金融消費者保護的法律法規，包括《銀行法》、《存款保險公司法》、《金融消費者管理局法》等，并由專門的機構依據立法負責消費者的保護問題。其主要機構是存款保險公司和隸屬于財政部的金融消費者委員會。澳大利亞則出臺了《銀行營運守則》、《金融服務改革法令》、《澳大利亞證券及投資事務委員會法》等法律來維護金融消費者權益。

綜合上述國家的金融消費者權益保護實踐，我們可以得出以下幾個方面的共同點：一是在立法層次明確消費者權益保護的法律職責，通過專門立法的形式，讓金融消費者在自身合法權益受到侵犯時，能夠運用法律武器加以保護；二是比較重視加強金融機構的內控制度建設和金融業行業自律機制建設，督促金融機構加強自律，切實尊重和維護金融消費者權益；三是成立專門的金融消費者權益保護組織，加強金融監管，通過審慎的金融監管預防和抑制侵犯金融消費者權益的行為。

二、我國金融消費者權益保護機制現狀

依據我國《消費者權益保護法》第二章之規定，消費者享有九項基本權利：即安全保障權、知悉真情權、自主選擇權、公平交易權、依法索賠權、結社權、攻取相關知識權、受尊重權和批評建議權。金融消費者作為特殊產品的消費群體，在享有上述權利的基礎上，還應享有一些特殊權利以適應社會主義市場經濟的需要。概括起來主要包括七個方面，即金融消費知情權、金融消費自由權、金融消費公平交易權、金融資產保密權、金融消費求償求助權、金融資產安全保障權和金融消費者接受教育權。對比英美等發達國家在金融消費者保護方面的成功做法，結合我國近年來金融發展歷程，我們認為，我國金融消費者權益總體上能夠得到保護，但專業性、系統性有待加強。

（一）我國金融消費者權益保護體現了分業經營、分業監管的基本屬性

目前我國實行銀行、證券、保險分業經營、分業監管的金融體制，我國金融消費者權益保護也相應地分散在《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》以及相關法律法規和規范性文件當中。綜合起來，我國銀行、證券、保險交易活動，在依法保護金融消費者權益方面主要有五個方面的共同特點：一是普遍堅持平等、自愿的交易原則，保障金融消費自由權；二是普遍堅持公平交易和誠實信用原則，保障金融消費公平交易權；三是普遍強調金融機構加強信息公開，重要信息應當真實、及時予以公布或者公告，保障金融消費知情權；四是注重強調金融同業公平競爭和審慎經營原則，以防范同業惡性競爭和金融風險，維護金融消費者的市場信心；五是能夠運用《刑法》、《行政處罰法》或者《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等相關條款，對金融機構及其從業人員侵犯金融消費者合法權益的行為予以懲處，綜合運用多種震懾、打擊和司法救濟手段，以保障金融消費者的權益。

1. 銀行業：注重強調對客戶的保護。《商業銀行法》規定，商業銀行辦理個人儲蓄存款業務，應當遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則；除法律另有規定外，商業銀行有權拒絕任何單位或個人查詢、凍結、扣劃個人儲蓄存款；商業銀行應當向人民銀行交存存款準備金、留足備付金以確保存款本金和利息的支付；商業銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，優先支付儲蓄存款的本金和利息。同時，《商業銀行法》也就貸款及其他業務對金融消費者的保護作出相應規定。相關法規有《銀行業監督管理法》、《外資銀行管理條例》、《個人存款實名制規定》等。

2. 證券業：注重強調持續的信息公開，禁止內幕交易行為。《證券法》第63條規定：“發行人、上市公司依法披露的信息，必須真實、準確、完整，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏。”第73條規定：“禁止證券交易內幕信息的知情人和非法獲取內幕信息的人利用內幕信息從事證券交易活動。”

3. 保險業：注重強調保險公司提取各項準備金和保證資產保值增值以保障被保險人利益、保證償付能力。《保險法》要求，保險公司應當提取責任準備金、未決賠款準備金、公積金，提存保險保障基金；保險公司的資金運用，限于在銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國務院規定的其他資金運用形式，不得用于設立證券經營機構，不得用于設立保險業以外的企業。同時，還就保險公司及其工作人員（或保險經紀人）隱瞞與保險合同有關的重要情況，欺騙投保人、被保險人或者受益人，或者拒不履行保險合同約定的賠償或者給付保險金的義務等行為，作出了相應的規定。

（二）我國金融消費者權益保護突出表現為缺乏專業性和系統性

盡管我國金融消費者權益保護表面上來看“有法可依”，但與英美等發達國家相比，存在明顯的差距。近年來，我國出現了大量侵犯金融消費者權益的典型案例，不合理收費、霸王條款、信息披露不充分、交易安全無保障等問題時有發生，都表明了金融消費者實際上仍處在交易中的弱勢地位，暴露出我國金融消費者權益保護制度令人堪憂的現狀。認真分析，影響金融消費者權益保護的因素主要包括以下幾個方面：

1. 金融消費者保護立法缺失。迄今為止，我國尚沒有一部專門的立法來保護金融消費者權益。《消費者權益保護法》僅針對一般商品和服務消費中過程中消費者的權益保護，但“金融消費者”由于消費對象的本質差別而有顯著不同，無法適用。盡管近年來金融機構保護消費者權益的制度在不斷健全，但是關于金融消費者保護的立法理念相對落后，且各法律法規協調性不足，不同位階之間的法律法規存在重復和沖突，同一位階的法律則有法律真空的現象，使金融消費者無所適從。如在存款實名制方面，《中國人民銀行關于進一步落實個人人民幣銀行存款賬戶實名制的通知》，規定了諸如加強對個人銀行賬戶開立的審查、識別客戶真實身份、不得為存款人開立假名和匿名賬戶等內容，但對建立個人銀行賬戶的跟蹤檢查制度，個人銀行賬戶開立和管理的內控制度等方面尚無明確的規范，有待進一步加強與完善，從而為金融消費者提供便捷渠道，更好地保護金融消費者權益。

2. 金融監管體制缺陷。首先，當今我國金融監管體制采取的是“一行三會”，即人民銀行、銀監會、證監會、保監會分業監管模式。當各金融機構間出現產品業務的交叉時，行業監管就無法約束其利益沖突，從而產生監管的漏洞，無法給予金融消費者適當的保護。其次，我國目前的金融監管優先考慮的是維護市場經濟秩序、促進經濟發展上，往往難以兼顧金融消費者利益。以《商業銀行法》、《保險法》為例，商業銀行和保險機構破產清算時，優先清償所欠職工工資和勞動保險費用，而儲蓄存款的本金和利息、賠償或者給付保險金等置于從屬地位；往往在第一層清償完畢后資產即所剩無幾，金融消費者權益難以得保障。最后，金融監管體制還存在一定的空白。如民間借貸行為缺少放貸人條例或規范民間借貸行為的專項法規，造成資金流向難以控制，擾亂了金融秩序和造成國家大量稅收流失，金融消費者的權利也難免受到損害。

3. 金融消費者司法救濟困難。司法保護是金融消費者保護自身權益的最后措施。當前我國在這方面的司法實踐也存在亟需改進的問題，如法律適用困難、訴訟周期長、舉證困難等。對于金融案件，法院在受理、審理和執行中均有諸多顧慮，例如，最高法院針對部分金融機構退市引發的金融糾紛類的案件發布了《關于金融機構退市案件暫緩受理、暫緩審理、暫緩執行的通知》，客觀上說明了金融消費者維權難的現狀。另外，現行行政訴訟法律制度的規定決定了法院只能對金融監管機構具體行政行為的合法性進行審查，審查范圍極窄，而對僅有的具體行政行為審查也沒有區分情況，缺乏可操作的判斷標準，客觀上增加了法院受理案件的難度。

4. 金融業自律機制和金融消費者維權意識缺失。我國目前大多數金融業同業協會大都由監管機構授權成立，自治功能不足，獨立性較差，僅擁有對行業的批評建議權，并無實際處罰的權力，很難發揮出其代表行業利益和監督行業行為的作用。而普通的金融消費者在面對專業技術知識要求較高的金融產品和服務時，很難對其有全面的認識。再加上維權意識淡薄，在面對財產金額較小的糾紛時往往不愿浪費精力和時間，這在客觀上也助長了金融機構的侵權行為，弱化了保護實效。

三、完善我國金融消費者權益保護體制的幾點建議

（一）建立完整的法制體系

現代金融業的持續發展，是立足于金融消費者的支持之上的，不論是對現行滯后的法律法規做出修改，還是借鑒國外經驗專門制定類似于《金融消費者權益保護法》之類的法律規范，都應在條文上向金融消費者傾斜，突出對金融服務關系與金融消費者權益之間的調整，細化對金融機構諸如誠信、告知、保密、賠償等義務。現如今，金融風險正困擾著我國的商業銀行，廣大存款人的利益正受到威脅，銀行的信譽也正受到前所未有的挑戰，因此在提高中央銀行監管水平的同時，建立我國的存款保險制度，特別是針對中小金融機構所吸收的存款進行保險，將對保護家庭和中小企業存款者的利益，穩定金融體系，增強存款人對銀行的信心十分重要。可以說，通過明確的法律指引，提升金融消費者在金融服務中的地位，在防范金融機構可能出現的道德風險的同時，保護了金融消費者的權益。

（二）建立專門的金融消費者權益保護機構

基于法律條文的局限性，建立專門的金融消費者保護機構非常有必要。可借鑒美國機制，在中國人民銀行下設立專門的金融服務監管機構，在人員組成、經費預算和工作流程等方面保證其獨立性，由該機構負責維護金融市場穩定和協調金融監管之間的業務往來，同時負責對金融消費者的宣傳教育工作。

（三）構建新型的消費者訴訟制度

鑒于目前我國消費者訴訟困難的現狀，建議建立區別于一般民事訴訟程序的訴訟制度，為消費者訴訟設計獨有的訴訟程序與舉證規則，為提高金融消費者維權的積極性創造外部環境。

（四）加強對消費者保護的教育工作

金融機構應對金融消費者權益保護工作給予高度重視，建立完善的教育培訓體系，公平對待消費者。一方面要加強員工在消費者權益保護的教育，使其能清楚的認識到自身所承擔的義務；另一方面要加強公眾教育，普及金融消費者權益保護相關的金融知識，使公眾在參與金融活動時更具理性，從根本上減少金融糾紛。

（五）健全行業間自律機制

我國金融機構需要一個服務行業的統一標準來規范和約束金融機構的行為，評定各機構金融服務等級。建議在完善一行三會管理機制的基礎上，進一步加強銀行、證券、保險業自律機制建設，通過行業協會的力量，合理規避同業惡性競爭、無視消費者權益的現象。

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（責任編輯 耿 欣）