金融類準公共產品供給的制度設計與有效性分析

摘 要：貸款風險補償等性質的金融類準公共產品，由于實施過程中諸多因素的限制并未發揮應有的效用。青島市小企業貸款風險補償制度由前期的集中于對擔保公司和大企業的風險補償設計，逐步演變為差別性置換銀行不良資產的獨特風險補償機制，實現了小企業貸款風險補償供給效用目標的準確性，發揮了金融類準公共產品供給的有效性及其可持續性，具有較好的借鑒意義。

關鍵詞：準公共產品；制度設計；小企業貸款；風險補償

Abstract：Financial quasi-public goods with loan risk compensation features， have limited effect because of some factors in implication process. Qingdao small firm loan risk compensation fund，which risk compensation is firstly on guarantee companies and large firms and then bank to transfer non-performing assets，can realize the supply effect of small firm loan risk compensation，and take advantages of financial quasi-public goods，and ease the finance problem of small firms.

Key Words：quasi-public goods，institutional arrangement，small firm loan，risk compensation

中圖分類號：F830.5 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）11-0047-04

當前我國小企業數量眾多、經營靈活，在經濟社會發展過程中發揮著重要的作用，但小企業卻始終面臨著資金瓶頸問題。小企業生命周期短，抗風險能力差，銀行一般不愿意開拓小企業信貸市場，由此造成資金供給和需求不匹配。此時政府一般通過提供補貼或建立小企業貸款獎勵機制等方式來促進銀行加大貸款投放。這類的補貼和獎勵機制可視為一種金融類的準公共產品，具有正的外部性，但在實施過程中卻受到諸多因素的限制，效果并不明顯。如何使這類準公共產品的正外部性得到充分發揮是本文研究的重點。

一、小企業貸款風險補償機制的準公共產品性質

準公共產品的概念是對公共產品概念的擴展。根據薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中的定義，公共產品是指“每個人對這種物品的消費，都不會導致其他人對該物品消費的減少。公共產品的特征是非排他性和非競爭性。但有些產品要么具有非排他性卻不具有非競爭性，要么具有非競爭性卻不具有非排他性，不符合公共產品的概念，由此衍生出準公共產品的概念。準公共產品具有兩個特點：不完全的競爭性和排他性，正的外部性。

準公共產品大致可分為：自然資源（又稱共用資源）類、交通運輸類、能源類、教育類、衛生類、通訊類、公用設施類、傳媒類和金融保險類等九類。政府對小企業貸款的支持措施，如補貼、獎勵基金和風險補償等具有準公共產品的性質，屬于金融保險類，可以改善中小企業的融資環境，增加中小企業的融資能力，進而增加就業機會、稅收和出口等，具有較強的正外部性，社會收益到大于政策的成本。另一方面，還具有不完全的排他性和競爭性：只有提供小企業貸款的銀行機構才能獲得，具有一定的排他性；雖然大家都可以獲得，但由于有些補貼的總額是既定的，獲得的額度根據小企業貸款的數額來分配，銀行機構間具有一定的競爭性。但是，在實際操作上來看，這類準公共產品的正外部性并沒有充分發揮出來，原因就是在供給中的制度設計存在缺陷，無法充分激發銀行發放貸款的積極性。

二、青島小企業貸款風險補償制度的演變圖譜

（一）前期探索：補償擔保公司和大企業

青島市地處沿海地區，工商業發達，小企業數量眾多，具有法人性質的小企業總數就超過十萬戶，在經濟社會發展和活躍市場方面起著舉足輕重的作用。但是，小企業卻始終面臨著融資難的問題，影響其生存和發展。中國人民銀行青島市中心支行（以下簡稱“青島中支”）很早就開始關注這個問題，認為風險因素是銀行機構小企業貸款發放不多的原因。這是客觀存在的因素，銀行機構規避風險是正常的商業行為，而且根據統計數據小型企業貸款的不良率大約是大型企業貸款的4倍，中型企業貸款的2倍，因此無法靠一紙命令、一紙文件來解決。于是用財政資金來進行擔保和進行風險補償的想法就逐步形成，但財政資金用于貸款風險補償還需要解決一些政策性障礙。2008年財政部、中國人民銀行、人力資源和社會保障部聯合發布了《小額擔保貸款財政貼息資金管理辦法》，貼息資金已列入中央財政預算，并規定可用于支持完善地方擔保基金的風險補償機制和小額擔保貸款獎勵機制。同時，每年列支一定資金用于對金融機構、擔保公司工作獎補，可以將這塊資金中的部分資金作為風險補償資金。如此一來，財政資金用于風險補償就有了明確的政策依據。隨后，青島市委市政府出臺了《關于進一步加強中小企業信用擔保體系建設的意見》，要求完善擔保機構的組織結構，建立擔保機構風險補償機制，要求市、區兩級在預算中安排部分資金用于支持中小企業信用擔保體系建設，對擔保覆蓋面廣、社會貢獻大、風險防范效果好、信用等級高的中小企業信用擔保機構、再擔保機構，按照不超過對中小企業新增擔保額的1.5%給予獎勵，并給予擔保機構稅收優惠等支持政策。2008年12月，青島市財政局、青島市經濟貿易委員會和青島中支聯合發布了《關于幫助和支持我市中小企業融資等有關問題的通知》，要求建立中小企業結算融資財政補助獎勵機制，鼓勵和支持大企業為配套中小企業融資提供支持，以及建立對銀行開展中小企業融資業務的風險補償機制，鼓勵和支持銀行為中小企業提供融資服務。

各項政策推出后，調查數據顯示，小企業貸款狀況并沒有明顯改善。調研發現，盡管建立了支持擔保公司的獎勵機制，但國有擔保公司有保值增值的目標，民營擔保公司更需要盈利，即使政府有一部分獎勵措施，也不會降低擔保審查標準；另一方面，擔保機構普遍實力較弱，銀行和擔保公司的合作進展并不快，財政資金投向擔保公司并不足以影響銀行小企業貸款的發放。而大型企業在選擇與小企業結算方式時也不太看重政府的獎勵。財政資金數量有限，又同時投向擔保公司、企業等方面，對補償銀行承擔的風險來說只是杯水車薪。

（二）制度設計的改進：風險補償方式突破

在前期支持小企業融資的措施中，主要落實了擔保公司和大企業的獎勵問題。通過觀察政策的實施效果，青島中支和青島市財政局決定把銀行機構作為突破點。在如何使用財政資金方面，經過長時間的探討、向銀行機構征求意見以及對其他地方風險補償措施的參考，最終決定了小企業貸款補償金的使用方式，最重要的改變是由對擔保公司和大企業的獎勵，設計為針對銀行獎勵，并且獎勵資金用于按比例置換不良資產。

2010年4月，青島市政府出臺《關于鼓勵金融機構加大對小企業融資扶持的意見》，對小企業貸款風險補償金的使用進行了較為明確的規定。（1）風險補償對象為年度對小企業貸款增幅大于其人民幣貸款（不含個人貸款、票據融資）同期增幅的金融機構。小企業貸款是指由青島中支依據小企業貸款統計制度確定的、全年貸款平均余額不高于500萬的貸款。（2）風險補償標準：對金融機構小企業信用貸款和質押貸款（存單質押除外）新增余額，按0.8%的比例承諾風險補償。對金融機構小企業保證貸款和抵押貸款同比多增部分，按照0.5%的比例承諾風險補償。（3）風險補償的資金兌現：實際發生不良時，金融機構可申請啟用財政風險補償金，由青島銀監局對小企業貸款損失進行審核確認。風險補償金原則上用于代償金融機構，每年度兌現1—2次。對市財政全額代償的貸款，相關貸款債權劃轉市財政，由市財政委托國有投資公司代收，收回資金的50%以注入國家資本金形式撥付國有投資公司，其余部分交回市財政用于增加風險補償金。對市財政部分代償的貸款，由市財政與金融機構共同協商貸款債權處理辦法，收回資金按貸款代償比例進行分配。年度終了，對風險補償金指標未使用部分，可按30%獎勵金融機構。對未申請實施獎勵的金融機構，市財政局將在年底前將未使用的風險補償指標全額并入以后年度風險補償承諾指標，滾動期暫定三年。同時，利用市財政在各商業銀行中的間歇資金，為小企業提供貸款“還舊借新”資金服務，減輕小企業負擔，緩解短期融資難問題，確保企業資金鏈暢通，維系企業正常的生產經營。

（三）多次演變：風險補償目標進一步明確

2010年8月，山東省財政廳、中國人民銀行濟南分行印發了《山東省小企業貸款風險補償獎勵資金管理暫行辦法》，風險補償獎勵資金主要用于充實銀行業金融機構的風險準備金，可根據情況提取不高于30%的風險補償獎勵資金對小企業貸款相關從業人員予以獎勵。青島市財政局和青島中支對《暫行辦法》進行認真學習后，2010年10月在轉發該暫行辦法的通知中，對原有風險補償標準進行了修改：全年平均貸款余額不超過500萬元的小企業貸款按照原方案執行；對全年貸款平均余額超過500萬元的小企業貸款，以上年度小企業貸款余額為基數，本年度小企業貸款余額超過15%以上部分，按照不高于0.5%的比例承諾風險補償。但是，在風險補償方式上，仍然沿用風險補償金置換不良資產的方式。之后，根據2010年的操作實踐和銀行反饋意見，補償標準又有所變化。2011年3月青島市人民政府印發的《進一步促進金融業發展的意見》中規定，對銀行機構向小企業、農戶發放的500萬元以內的信用貸款和質押貸款新增余額，按2%的比例承諾風險補償；對保證貸款和抵押貸款同比多增部分，按照1.5%的比例承諾風險補償。這里的變化主要體現在兩個方面：一個是超過500萬元的貸款不再補償，二是提高了補償標準，從而更加體現支持小企業的目標，并加大對銀行的補償力度。

（四）青島小企業貸款補償金制度的成效

在制度規定為對銀行獎勵，并且獎勵資金用于按比例置換不良資產之后，對改善小企業融資狀況效果顯著。2010年3月青島市新增小企業貸款僅占新增總貸款的11.44%，而在改進的獎勵機制出臺后，小企業新增貸款快速攀升，新增貸款占比不斷提高，連續幾個月占比達到50%左右。從圖1中可以看出，表示小企業貸款余額和占比的曲線在2010年5月份之后斜率增加，顯示了小企業貸款的增速在加快，而小企業貸款余額的比重也逐步攀升到25%左右。這表明即使在整體信貸規模控制下，小企業貸款補償金仍然有效得發揮了作用。

2011年2月，青島中支根據2010年小企業貸款增加情況計算了各家銀行機構可以使用的風險補償金指標，指標總量為3000萬元。青島中支召開“小企業融資服務年”活動表彰會，對小企業貸款增長較快的9家銀行進行了表彰。到目前為止，沒有一家銀行提出風險補償金申請，因此2010年未使用的額度將自動累計到2011年度，風險補償金的保障能力將得到進一步的增強，也將進一步促進小企業貸款的發放。

三、小企業貸款風險補償制度設計的有效性分析

小企業貸款補償金作為一種金融類的準公共產品，由政府供給的主要目的是發揮其正的外部性，即激發銀行小企業貸款的熱情，推動小企業融資困難的解決。而制度設計和運作過程則決定了其作用是否有效發揮，青島市小企業貸款補償機制設計的有效運行主要基于以下幾點：

（一）風險補償供給效用目標的明確性

政府在提供準公共產品時，首先要考慮的問題是確定合適的受益人范圍和想要達到的目標。風險補償金在初期探索使用時，曾經投向過擔保公司、大企業和銀行機構，資金的分散使用并沒有起到預期的效果：支持擔保公司時，還需要考慮小企業是否愿意進行擔保，畢竟需要付出一定的擔保費用，增加了小企業的財務負擔：大企業在與小企業進行結算時，更多是考慮到自身的便利和利益，而不是政府的獎勵；而對銀行進行單純的資金獎勵時，如果出現不良貸款，責任追究嚴厲。因此制度修改時，把補償金的受益人設定為銀行機構，抓住了問題的關鍵，使用方式由獎金形式，變為用補償金來置換發生的不良資產，即使小企業貸款出現風險，通過風險補償金進行置換就會變成優質資產，不會增加不良貸款率，從而與銀行的經營目標和管理模式比較符合。對風險補償的指標認定也發生了變化，起初將小企業貸款設定為全年貸款平均余額不超過500萬元的貸款，之后又把500—2000萬的貸款計算在內，在2011年又重新回到500萬元以下，但補償的比例大幅提高。之所以如此變化，原因是考慮到年平均貸款余額500萬元以下的小微企業才是支持的重點，因此風險補償金的目標更加明確，同時考慮到這部分企業的風險較大，補償比例的提高則有助于覆蓋銀行的風險，調動銀行的積極性。

（二）不完全競爭性和排他性有效激勵銀行

近年來，青島市小企業貸款的不良率下降較快，由2009年7月的4.85%下降到2011年6月的1.84%，小企業信用狀況已有較大好轉，而且小企業貸款的利率上浮程度較高，對銀行有較大的吸引力。因此風險補償機制的推出可以消除銀行的風險顧慮。同時，小企業貸款風險補償金作為準公共產品的特征和制度安排對銀行有較強的激勵作用。其具有排他性和不完全競爭性，雖然補償金的受益人是金融機構，但并不是所有金融機構都可以獲得風險補償金，只有小企業貸款增幅大于其人民幣貸款同期增幅的金融機構才能夠獲得資格，這就需要銀行采取切實的行動來獲取；小企業貸款風險補償金按比例計算，并沒有規定上限，只要銀行機構加大小企業貸款的發放，就會獲得相應比例的風險補償保證。

（三）置換不良資產的獨特風險補償機制對微觀主體激勵的有效性

風險補償金的制度設計不僅對銀行整體戰略有激勵作用，同時也對微觀主體的行為有較大的影響。微觀主體在進行行為決策時，通常會進行成本和收益的計算，選擇比較有利的結果。在小企業貸款的申請、審核和發放過程中，從事具體業務的信貸人員起著至關重要的作用，因此我們把信貸人員作為微觀主體，主要分析不同的制度安排對其收益和成本的影響。以山東省風險補償方式和青島市的風險補償方式進行對比。在山東省的風險補償方式下，信貸人員的收益是獲得的資金獎勵，而成本則是一旦出現不良貸款損失，信貸人員就會被追責，很明顯成本較高，因此信貸人員因為獎勵而迅速擴大小企業貸款的業務量的激勵不足。在青島市的風險補償方式下，信貸人員的收益是業務量增加的獎勵，而出現風險后，補償金可以置換出現風險的貸款，從而信貸人員可以盡職免責，進而提高其放貸的積極性。

（四）風險補償機制可以對道德風險有效規避

小企業貸款風險補償機制作為一種準公共產品，還要避免搭便車和道德風險問題。風險補償金僅用于小企業貸款新增余額的補償，杜絕了銀行利用財政資金來彌補之前不良貸款的行為。風險補償金的應用并不意味著銀行可以放松貸款風險管理，因為風險補償標準都是按照一定比例來計算，并不能完全覆蓋銀行的風險。同時，小企業貸款風險補償金的指標結轉也有助于銀行自身加強風險管理，對那些風險管理較好未申請實施獎勵的機構，財政局將在年底前將未使用的風險補償指標全額并入以后年度風險補償承諾指標，增強下一年度的風險補償能力。

（五）風險補償機制自身的可持續性

青島市小企業貸款風險補償機制并不是簡單的對銀行的資金獎勵，只有發生實際不良貸款損失時才會使用。從實際情況來看，2010年度沒有銀行申請風險補償金，財政并沒有發生實際支出，卻推進了小企業貸款的發展，杠桿作用得到充分發揮。而且補償方式是直接置換不良貸款，然后委托國有投資公司代收，收回資金的50%還將用于增加風險補償金。單個年度的風險補償金并不足以覆蓋所有風險，但卻有一個累加的過程，2010年度的補償金總額為3000萬元，按照0.5%的不良率計算，可以大約覆蓋60億元的貸款，覆蓋面還比較低，隨著以后年度補償金的不斷累加和不良率的降低，其對風險的覆蓋面也越來越大。同時，利用財政間歇資金為小企業提供貸款“還舊借新”資金服務，確保企業資金鏈的暢通，降低了

不良貸款出現的可能性，最終實現小企業貸款補償金的可持續運行。

四、結論與啟示

通過青島小企業貸款補償制度變革的運作過程，我們得到以下幾點結論：一是針對小企業貸款難的問題，政府通過供給金融類準公共產品可以發揮較大的作用：二是金融類準公共產品的供給需要經過充分的研究，在制度設計上要符合市場規律；三是金融類準公共產品供給時需要目標清晰，最大限度發揮影響作用并注意自身的可持續性。

參考文獻：

[1]周自強.公共產品概念的延伸及其政策含義[J].經濟學動態，2005，（9）.

[2何崴.淺析我國準公共產品中的壟斷及其改革[J].南通職業大學學報，2006，（2）.

[3]張桂智.建立小企業貸款風險補償基金問題探討[J].河北金融，2009，（10）.

[4]左濤.中小企業信用擔保供給模式及風險補償路徑選擇[J].武漢金融，2010，（10）.

（特約編輯 張 勇）