國際內審準則對央行內審工作的借鑒和啟示

摘 要：2011年人民銀行的《內審工作轉型規劃》明確提出了借鑒國際內審準則、促進央行內審工作深入發展的相關要求，因此研究和分析國際內審準則的借鑒意義和啟示價值，對于推動央行內審工作深入發展具有重要的現實意義。本文結合目前央行內審工作的現狀與國際內審準則進行對比分析，提出了未來央行內審工作發展的理想路徑和現實選擇。

關鍵詞：內審；準則；央行；借鑒

Abstract：PBC announced“internal audit transformation plan”in 2011，and pointed to study IPPF which has great practical value to promote the internal audit in PBC. Based on the comparative analysis of IPPF and the situation of internal audit in PBC，this article analyzes the reference of IPPF，and comes up with the ideal path and practical choices to develop PBC internal audit in the future.

Key Words：internal audit，standard，People’s Bank of China，reference

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）11-0030-04

一、央行內審工作借鑒國際內審準則的必要性

（一）國際內審準則的權威性、統一性有利于實現央行內審工作的規范化、標準化

國際內部審計準則是由國際內部審計師協會① （IIA）制定和頒布的。最新版的《國際內部審計專業實務框架》（IPPF），也就是通常意義上的國際內部審計準則于2009年1月由IIA發布。從國際內審準則發展歷程看，國際內審準則內容的不斷充實和完善、范圍的不斷延伸與擴展、性質的不斷變革與明晰和理論體系的不斷豐富，均適應了審計內、外部環境的變化，并體現出社會發展對內部審計機構和人員的最新要求，能夠指導各類內審機構規范開展內審活動，更加有效地發揮內審職責。IIA在對當代內部審計理論進行概括、提煉的基礎上，廣泛征求了各國內部審計行業組織的意見，并結合各國內部審計實踐對準則進行反復修訂，因而國際內審準則成為各種組織內審部門和內審人員基本的工作指南，在世界范圍內具有權威性、統一性。在央行內審工作中全面借鑒國際內審準則，使用國際標準來衡量自身工作水平，有利于推動央行內審工作不斷向國際先進水平靠攏，最終實現央行內審工作的規范化、標準化。

（二）國際內審準則的實質內容有利于明確央行內審工作發展的方向和重點

從國際內審準則的內容看，一是明確了內部審計的定位和職業基礎。IIA在內部審計定義中闡明了內部審計的基本宗旨、性質和工作范圍，而道德準則闡明了開展內部審計活動的個人或機構需要遵循的原則和行為規范，表明了對執業行為規范的最低要求。這兩部分內容明確了內部審計的職業定位和基礎，成為不同國家或地區、不同環境下，內部審計人員都必須使用的準則。二是準則提供了具體的內審工作標準。《內部審計實務標準》主要由《屬性標準》和《工作標準》組成。《屬性標準》論述從事內部審計活動的組織和個人的特性，主要涵蓋了內部審計的宗旨、權力、職責、組織獨立性與個人客觀性、職業審慎性、質量保證與改進程序等。《工作標準》描述內部審計活動的性質，并提供了衡量內部審計活動實施質量的準繩，主要涵蓋了內部審計活動的管理、計劃、批準、資源管理、協調、向管理層報告以及具體的業務計劃、范圍、方案、分析和評價、信息披露等。《實務標準》適用于所有的內部審計服務，為審計工作的開展和審計業務的實施提供了方向性的指導和標準，也為內審工作的規范化、標準化奠定了基礎。三是準則提供了特定審計工作的具體指引。作為強力推薦的立場公告、實務公告和實務指南，準則雖然不具備強制性，但是為滿足強制性指南的要求提供了一系列適用的解決方案，如：開展內部審計的方式、方法和需要考慮的因素；具體審計活動的工具、技術、程序以及分步驟的方法和形成書面文件的范例等，從而為內部審計師在具體審計工作中進行專業判斷提供指引。總體來說，國際內審準則對內部審計機構的設置、人員的配備、審計工作的管理、具體審計業務的選擇和實施等提供了一個國際標準或操作指引，對改進和完善央行內審工作具有積極的借鑒意義，為加強和改進央行內審工作提供了方向和重點。

（三）踐行國際內審準則有利于推動央行內審工作轉型

從人民銀行實際來看，一是總行自2008年以來倡導的內審工作轉型和“學準則、找差距、促轉型”活動，本質上就是內審工作的一種改革和完善，就是要使央行內審工作擺脫現狀的束縛，適應時代發展要求，進一步借鑒和遵循國際通行準則，力爭符合國際先進標準，達到國際領先水平。二是總行在2011年5月下發的《人民銀行內審工作轉型2011—2013規劃》中，也明確提出了要以國際內審準則為指導，努力構建符合央行實際的內部審計新模式。因此，內部審計轉型的目標取向和路徑設計，必須緊密圍繞國際內部審計準則來進行。而國際內審準則作為國際通行標準，本身也對內審工作的各個方面形成了具體的指導。從國際內審準則的內容和要求出發，對照央行內審工作實際，找出差距，采取措施，實現進步，有利于全面提升內審工作水平，有利于貫徹和推動央行內審工作轉型，有利于推動央行內審工作的國際化。

（四）以國際內審準則指導央行內審工作符合科學發展的內在要求

央行內審工作經歷了從無到有、從易到難、由淺入深，在完善單位風險治理結構、強化內部控制建設中發揮了積極的作用，但也面臨著一些突出問題。如：有的單位對于內部審計的重要性未能形成正確的認識，有的甚至將內部審計看作是業務管理層的對立面；最高管理層以及利益相關方對內部審計應承擔的責任和職業道德定位模糊；對新業務、新流程審計瓶頸問題突出等。央行內審工作要想實現科學發展，在單位治理結構中發揮更加積極的作用，就必須應用國際內審準則來面對和解決發展過程中遇到的各種問題。而作為唯一世界公認的權威標準，國際內審準則本身科學界定了內部審計工作，明確了內審機構和內審人員的責任，對如何保障內部審計質量提出了相關程序要求，為增強公眾以及內部管理層對內部審計的信心奠定了基礎，無形中為央行內審工作的科學發展提供了指引和方向。因此，應用國際內審準則指導央行內審工作向更高、更成熟的層次發展，是內審工作自我完善和發展的必由之路。

二、國際內審準則與央行內審工作現狀的對比分析

（一）審計環境建設尚待進一步優化

國際內審準則對于內部審計機構在組織中的地位、職能、隸屬關系具有明確的定位，力圖為內部審計職能的有效發揮營造良好的環境氛圍，其中最重要的是國際內部審計準則要求內部審計機構的獨立性與內部審計人員的客觀性，這是內部審計發揮職能的根本要求和保障。在機構設置方面，準則提出要通過建立雙重報告關系來保障內審部門負責人直接且無限制地與高級管理層和董事會接觸，即：在職能上和行政上分別向董事會和首席執行官匯報工作，這是保障內審獨立性的重要舉措。與國際內審準則的要求相比較，目前，央行內審工作獨立性略顯不足。央行內審部門作為內設機構，在人員配備、干部考核、晉升等方面受同級職能部門的牽制較多，而且，分管內審的領導同時分管主要業務部門，這對于內審獨立性和客觀性具有一定的影響。內審成果運用機制尚不完善，內審部門作為獨立行使監督檢查職責的部門，通過審計活動的開展，對被審計對象風險管理、內控狀況進行全面評價和分析，發現組織存在的風險隱患和內部管理缺陷或不足，對于提高組織風險應對水平、強化內部管理規范化程度發揮了積極的作用。但體現上述價值的相關審計報告卻未能成為對其工作考核的重要依據，審計成果也未能在業務主管部門、其他監督部門之間形成有效的共享，既影響了審計資源的合理配置，又影響了審計成果的有效運用。

（二）風險導向審計模式尚未完全建立

國際內部審計準則明確提出要建立風險導向審計，并將該風險導向理念應用于審計項目確定、審計方案制定和審計資源的合理配置方面。其優勢在于通過評價被審計單位的風險，確定高風險項目，從而使重大的差錯和舞弊可以揭露出來，使審計風險降低到可接受水平。而目前人民銀行內部審計基本上還是賬目基礎和制度基礎審計，主要依據總分行制定的各類制度規程對分支機構的業務操作管理情況進行審計，審計項目的確定大都遵循一定的循環周期，尚未形成高風險部位高頻率審計、低風險部位少審或不審的風險導向審計模式。另外，審計手段的信息化水平不高。利用計算機實施風險導向審計在人民銀行內部審計工作中仍未得到廣泛應用，手工審計方式仍占有較大比重，審計抽樣還在一定程度上依賴于審計人員的經驗和主觀判斷，審計手段的科技化、信息化含量不高，審計技術方法的陳舊制約著內部審計效用的充分發揮。

（三）審計職能尚未得到全面、有效發揮

國際內部審計準則將內部審計職能界定為確認和咨詢兩方面，而且從國際上內審發展態勢看，內部審計已由傳統的注重財務收支合規性逐漸轉向更多地關注組織風險管理和組織結構治理；由傳統的查錯糾弊轉向更多地發揮鑒證、咨詢職能，咨詢職能在防范組織風險、加強風險管理機制建設方面發揮著更為積極的作用，已逐漸成為內部審計工作的重要組成部分。而與國際內審準則的要求相比較，目前人民銀行內審工作在職能發揮方面仍主要停留在合規性審計上，內審在單位內部管理過程中發揮咨詢職能的方式和渠道還不夠通暢。而且各類審計項目主要是對業務操作規范性以及相關制度執行的審核，對風險管理及內部控制體系的評價以及績效審計、持續監測等效能尚未得到有效發揮，同時缺少對組織整體價值提高的持續支持和保障。

（四）審計隊伍專業結構、人員素質不能滿足工作需要

國際內部審計準則對內部審計人員的基本要求是公正、客觀、保密、勝任，同時還提出內部審計師應通過持續職業發展來增加知識、提高技能和其他能力。這也就明確提出了要求審計人員具備基本的專業能力，在審計活動中要逐漸培養審計能力，同時還要不斷開展后續教育和職業規劃，提高持續發展的能力。而目前，人民銀行內審隊伍專業、年齡結構搭配不夠合理，與國際內審準則的要求還存在著一定的差距，內審部門尤其是基層內審部門無論是內審人員的數量還是內審人員的年齡結構、專業結構，尚不能完全滿足現實工作的需要，部分行內審人員老齡化比重較大，且審計人員多屬于會計、金融等專業人才，信息技術、工程管理、數理統計、法律等專業人員匱乏，審計職能的發揮缺乏充足的人才隊伍保障。

三、央行內審工作科學發展的路徑選擇

（一）提高認識，轉變觀念，為央行內審工作發展提供良好的環境氛圍

一是進一步完善內審工作制度體系。結合國際內審準則要求和央行實際，修訂人民銀行內審工作制度，明確內審工作章程、范圍、機構設置、基本職能、工作責任等事項，繼續完善內審工作操作程序等制度，集中體現準則的要求和精神實質，為央行內審工作的發展在制度層面上提供指導和保障。二是積極采取措施，將總行倡導的“學準則、找差距、促轉型”活動落到實處、取得實效，不但組織各級內審人員深入學習，還要在各級業務人員、管理人員中進行宣傳、培訓，達到既通過學習準則提高審計人員思想境界和理論水平，又取得被審計對象對內審工作的正確理解和認識的目的，為內審工作發展營造良好的氛圍。三是建立審計成果共享機制。繼續完善發揮內審咨詢職能的渠道和形式，如探索完善內審成果溝通磋商機制，更加有效地發揮內審咨詢職能，加大審計成果與業務部門的交流、溝通力度，共同促進內部控制和風險管理水平的提高。

（二）探索、完善風險導向審計模式，提高審計效能

一是建立風險導向審計模式，實現審計資源的合理配置。應結合對國內外先進理論和實務知識的學習，探索出適合人民銀行實際的風險評估模型，并通過開展風險評估來明確業務風險的分布情況，從而在制定審計計劃時按照業務風險高低來確定審計的優先次序和審計頻率，在審計過程中更要重點關注具有風險特征的事項，實行風險引導審計，進而優化審計資源的配置。二是繼續完善審計方式方法，逐步加大ACL等通用審計軟件的應用力度，探索開發適用于人民銀行各類業務系統的輔助審計軟件，逐步改變手工審計的現狀。

（三）多措并舉，逐步實現審計職能的充分發揮

一是立足實際，探索、完善審計類型，提升審計質量和水平。一方面，要繼續深化內控審計，提升審計的宏觀分析水平。各級內審部門要改變當前“管中窺豹”的狀態，牢固樹立“控制”、“風險”視角，在對內控具體要素進行審計的基礎上，提升宏觀分析能力，強化對被審計對象整體內控狀況的評估和分析，要從根本上發揮內審對強化內部管理、提高風險控制水平的職能和作用。另一方面，探索開展績效審計，為提升組織價值發揮審計效能。從人民銀行實際來看，我們嘗試探索由簡單到復雜，由單項到綜合，從具體項目或業務入手，積累經驗、不斷完善，最終形成綜合的、整體的績效評價指標體系和方法體系，進而通過開展績效審計，強化各級分支機構內部管理的效率效果，提升央行金融服務水平，為更好地履行央行職責提供保障。二是拓展職能，逐步實現內審為組織增值服務的目標。從實際情況來看，內審人員要加強對具體問題的歸納和分析，逐步改變羅列式的問題描述方式，要善于把握問題的關鍵和重點，要對被審計單位內部管理狀況進行總體分析和評價，為報告的閱讀者也就是各分支機構管理者提供一個清晰的風險和管理的概念，為黨委改善管理、加強內部控制出謀劃策，發揮內審“增加價值”的作用，推動內審工作向更高層次發展。

（四）繼續強化內審隊伍素質，為內審工作發展奠定堅實基礎

一是嚴格崗位準入，加強審計隊伍建設。明確人民銀行內部審計人員的從業資格和條件，在人才選用上應注意知識層次和結構的多樣化，確保計算機、工程管理、風險評估、管理學等方面的人才占有一定比例，實現審計人員結構的優化。二是不斷完善人民銀行內部審計人才庫，實行分散管理、統一使用，逐步實現高層次內審人才資源的共享。三是注重后續教育，加強對現有內審人員的培訓。應制訂中長期培訓規劃，通過各種培訓方式，逐步提高內審人員理論修養，增強審計人員在基建工程、信息技術、內控風險評估等方面的審計能力；要積極參加國際注冊內部審計師考試，更新審計理念，不斷提升審計水平。

注：

①國際內部審計師協會于1941年在美國紐約成立，是目前世界上唯一致力于推動內部審計和內部審計人員發展的國際性組織。

參考文獻：

[1]中國內部審計協會.國際內部審計專業實務框架[M].中國財政經濟出版社，2009.5.

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[3]胡志成，肖春英.對基層人民銀行內部審計有效性的探索[J].金融與經濟，2008，（7）.

[4]王光遠，嚴暉.中國內部審計準則與國際內部審計準則的比較與借鑒[J].審計研究，2010，（3）.

（責任編輯 耿 欣）