信息不對稱視角下財稅庫銀橫向聯網:山東案例

摘 要：傳統的稅款經收繳庫是一個非典型的信息不對稱模式，商業銀行、稅務機關、國庫部門在這種模式下的行為博弈具有較強的隱蔽性。解決這一問題的關鍵在于降低各部門的信息不對稱。山東省推行的財稅庫銀橫向聯網系統就是解決信息不對稱的有效途徑。

關鍵詞：信息不對稱；財稅庫銀橫向聯網；國庫效率

Abstract：The traditional tax collection pattern is a kind of typical information dissymmetry model. The game among commercial banks， tax authorities and the treasury department has strong hidden characteristics. Key to solve the problem is to reduce information asymmetry among different departments and Shandong TIPS which provides an effective solution set a good example.

Key Words：asymmetric information，TIPS，treasury efficiency

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）11-0038-04

一、引言

近幾年，隨著經濟金融的發展和財稅體制的改革，國庫經收繳庫業務量迅速增加。從山東的情況看，2003—2010年8年內，預算收入筆數增加3倍，金額增加了9倍。業務量的驟增，對國庫資金作為公共資金的執行效率提出了更高的要求。國庫部門作為法定的入庫執行和經收監管部門，多年來，通過不斷提高會計電算化水平、完善制度約束、利用支付系統等先進手段積極構建高速資金清算通道，力求國庫資金執行效率最優化。但從實際經收繳庫情況看，商業銀行經收處延解占壓稅款的情況仍屢禁不止，甚至時有截留、挪用、轉移稅款情況發生，嚴重影響了國庫資金的使用效率和效益。這些問題的發生，從總體看，主要是由于傳統經收繳庫模式已遠不能適用財稅體制改革和電子化業務發展的需要，具體根源在于傳統模式所導致的稅務部門、商業銀行和國庫部門信息不對稱。

稅收的經收繳庫模式，本質上說是公共產品的“委托—代理”模式。委托代理理論中，委托人和代理人都是經濟人，行為目標都是實現自身效用最大化。即使利益一致，代理人也可能利用信息優勢侵占委托人利益；當利益不完全一致時，更會如此。目前國庫部門、稅務部門與商業銀行利益取向顯然有明顯的不同。這種情形下，信息的不對稱極易成為參與方博弈的導火索。

二、傳統稅款繳庫模式下的信息不對稱問題

（一）信息具有明顯單方向流向特征

傳統的經收繳庫模式，主要指手工繳稅模式和以手工繳稅流程為基礎的地方橫向聯網模式，其總體的流程如圖1。

稅務機關開具稅收繳款書，由納稅人持其至（開戶）商業銀行進行繳納，商業銀行經收后劃款至國庫，國庫部門入庫后反饋稅務機關。這種單方向信息流模式又被稱為“流水模式”。這一傳統模式下，作為委托人的國庫部門、稅務部門，和作為代理人的商業銀行由于信息不對稱而出現了“兩權分離”，委托人不能有效控制和監督代理人的行為，代理人擁有比委托人更為豐富的信息和行動自主權。

（一）部門利益沖突下的參與方策略

1. 商業銀行典型策略。傳統模式的參與部門中，商業銀行是唯一具有企業性質的部門，這種性質決定了其服務不可能是無償性的，在隱性激勵機制未充分發揮作用、部門利益受到沖擊時，商業銀行會利用其對信息掌握的優勢地位，實現利益最大化。

一是對信息的掌握優勢增加了其博弈籌碼。由于商業銀行直接掌握了納稅人賬戶信息和扣劃的主動權，在業務處理過程中，可能會根據其利益情況，自主把握和確定扣稅劃稅時機。

二是存在僥幸心理，并利用各類因素影響國庫監管部門的判斷。由于國庫監管部門對經收處的檢查面要求是30%，而國庫人員也無法對商業銀行提入的所有稅票的要素（如納稅時間、銀行轉訖時間等）做全面審查，使商業銀行存有一定的僥幸心理躲避檢查，即使在接受監督檢查時，利用各種因素托詞（如解釋納稅人余額不足；以經辦人員不熟練為借口，故意將相關印章模糊加蓋等），使監管人員操作難度加大。

三是在風險與收益失衡時，或出現道德風險。商業銀行作為企業，其必然會權衡業務處理和收益、風險和收益的關系。目前，在商業銀行國庫經收代理費制度尚未完善的情況下，商業銀行按照規定進行單純稅款的劃繳處理，是毫無利益可言的。但在實際情況下，稅款的經收往往會帶來一定的隱性連帶利益，形成經收繳稅的隱性激勵機制。主要包括：（1）可能會引發納稅人輔助性賬戶的開設；（2）納稅賬戶也會在一定因素下增加儲蓄，帶來正常收益。而當這個隱性激勵為零或者小于期望收益時，商業銀行或會利用其他途徑獲取利益，如通過稅款的截留和挪用，實現非正常利潤，從而出現道德風險。

2. 稅務部門策略。在整個繳稅過程中，稅務部門更注重于稅源的開拓和開具稅票前的征稅過程，而不會用過多的精力去關心經收處稅款的扣繳和劃繳。同時，在入庫數據方面，其對月底數據的重視程度遠遠大于日常的入庫情況，對信息不對稱所產生的入庫效率問題關注程度較差。同時，在納稅賬戶開設等方面還存在尋租的可能。

（二）國庫部門監管效率存在瓶頸

傳統模式下，國庫部門處于繳稅入庫的末端，由于信息不對稱，難以實時和統籌掌握資金匯劃情況，但國庫部門又是法定的經收監管部門，要最大限度保證入庫效果和資金效率，需要花費更多的人力、物力和財力對商業銀行進行監督，以減少和糾正信息不對稱現象，從而造成支出增加。一方面，為解決信息不對稱所可能帶來的問題，通過增加經收處檢查的頻率和范圍，利用事后監督發現的問題去約束和規范商業銀行經收行為；另一方面，加強對稅票要素的審查，及時發現不合規經收行為。

也就是說，傳統模式下，國庫部門無法從根源上解決信息不對稱，而只能依靠事后的檢查和審核應對信息不對稱所帶來的問題，這就使國庫監管效率大打折扣，難以取得真正的成效。而從近幾年國庫對經收處檢查和監管的情況看，即使采取了多項措施，占壓、延解稅款的現象也一直居高不下，國庫部門對經收處的監管已處于一種瓶頸狀態，難以突破。

國庫資金歸屬財政資金，從性質上講不同于銀行的信貸資金，其執行效率和發展趨勢，對經濟、金融的發展，對政府的決策，都有著至關重要的作用。傳統模式由于信息不對稱，導致入庫效率低、資金風險系數高，已不能滿足財稅體制改革和國庫資金執行的要求。

三、解決信息不對稱問題的有效途徑

（一）關鍵在于建立新的繳稅模式

信息不對稱的根源在于模式上，因此，要解決問題，必須建立一種全新的稅收繳庫模式，關鍵在于：

1. 必須建立公共平臺，實現信息共享。傳統模式的一個最大的問題是，參與部門對信息的掌握各自為政，且具有明顯的不完全共享等特點，造成信息不對稱問題越來越突出，亟需建立一個公共的信息平臺，實現參與部門的信息共享，使各部門對信息的掌握達到一致性和平等性。

2. 公共平臺管理者不能是直接的利益相關者。構建一個信息公共平臺，必須從參與部門選取一個管理者，且在管理過程中不能存在經濟利益驅動，不能是直接的利益相關者。從參與部門看，商業銀行和稅務機關存在利益驅動，人民銀行國庫部門作為預算執行的組成部門，在稅款繳庫過程中沒有經濟利益的驅動，符合提供公共平臺的條件，能夠解決稅款繳庫中由于信息不對稱帶來的問題，實現公共利益的最大化。

3. 應盡量減少商業銀行的信息控制權。傳統模式下，由于商業銀行對信息控制具備優勢，使稅款經收的風險加大，也影響了國庫資金入庫效率。因此，應盡量改變商業銀行對信息的控制權，盡量改變傳統的貸記正劃繳稅模式，削弱其非正常利潤的獲取能力。

（二）新模式設計構想

1. 建立“中心模式”。針對“流水模式”中部門信息不對稱問題，建立中心數據庫模式。所有橫向聯網的信息，必須首先經過中心進行校驗，并根據各部門職責進行轉發，參與部門均可根據中心的信息狀態獲取自身需要的信息，實現信息共享。

2. 由國庫部門作為信息平臺的提供者和管理者。內在動力和業務要求，使國庫部門成為唯一的信息共享平臺的提供者和管理者候選人。這主要基于兩個原因：一是人民銀行實行垂直領導，不受地方政府約束，較少受制于地方部門，具備內在動力，在整個入庫過程中沒有經濟利益的驅動，且是法定的稅款經收繳庫管理者，承擔著管理入庫效率和資金安全的職責。二是稅款入庫業務，是以國庫部門的業務處理為唯一衡量標準的，只有國庫部門處理后，政府財政資金的應用才有了真正的基礎。信息中心的地位只能由國庫部門來承擔。

3. 商業銀行稅款經收以被動扣稅為主。傳統模式下，商業銀行掌握信息主動的一個主要原因，就是流水型的貸記扣稅模式，依靠商業銀行自己掌握扣劃，造成其利用系統信息優勢實現隱蔽性非正常利益的可能性加大。因此，必須建立一種被動借記扣稅模式，商業銀行在收到扣稅指令后，在規定的秒數內進行自動扣繳并反饋信息，扣繳不成功時，也要對其原因進行反饋，且必須在規定時間內劃轉國庫部門。這樣就使商業銀行不再具備自主優勢，將商業銀行信息優勢全部除去，在國庫部門一目了然的監督下，無法再利用信息優勢進行利益取得，難以實現對稅款的延壓、挪用等違規行為，而只能及時進行劃款。同時，這種方式也會從時間、業務處理等多方面限制稅務機關過渡戶的開設，使其難以從系統信息中得到利益獲取點。

4. 系統應支持多元化處理方式。對于臨時性或一次性的納稅行為，如一次性繳納房地產契稅、銀聯卡刷卡繳稅，系統應通過其他方式得以實現，也就是說，系統要能夠應對大多數不同的納稅群體，這也有利于國庫部門進行統籌和控制，規范國庫資金入庫流程，提高入庫效率。

四、山東省繳稅處理模式的演變和成效

（一）處理模式演變

從山東的稅款經收繳庫看，大致分為三個階段：一是傳統手工階段。2004年以前，稅款入庫使用手工紙質票據，流程采用傳統模式。二是地方橫向聯網發展階段。2004—2010年，全省國稅實現了稅庫銀聯網和繳稅電子化，個別地市地稅實現了橫向聯網，但從流程看，絕大部分仍采用了傳統繳稅流程，只是在國庫部門錄入操作環節中提高了效率。三是財稅庫銀橫向聯網發展階段。2010年以來，橫向聯網取得了質的飛躍，隨著財稅庫銀橫向聯網在轄內逐步推廣，納稅實現了實時扣稅，信息共享。目前，全省已推廣到12地市、187個征收機關，2010年通過財稅庫銀橫向聯網模式繳稅227.14萬筆、金額205.09億元。

（二）處理流程轉變

財稅庫銀橫向聯網模式，是以人民銀行為中心，依托已有的與商業銀行之間的網絡平臺和清算渠道，利用信息和網絡技術，通過稅務、商業銀行的接口，進行稅務、國庫、銀行信息交換和業務處理，對信息實行集中管理的模式。其主要流程如圖2。

納稅人申報后，由稅務部門發起，通過國庫部門發送至商業銀行，商業銀行根據指令進行扣劃，結果自動實時反饋至國庫部門，并將款項在規定時間內劃轉，再由國庫部門反饋稅務機關。這種模式稱為“中心模式”，與“流水模式”不同的是，在處理過程中，所有的資源信息必須首先匯入中心這個“缸”里，再由中心進行分發。

（三）新模式推廣的效果

1. 建立起“各取所需”的信息共享機制。“中心模式”下，任何信息的處理都要經過數據中心，信息實現了統籌統管，各部門對職責范圍內的信息數據，可隨時進行查詢獲取，同時，實時扣稅使信息具有較強的時效性，不存在信息滯后導致的不對稱問題。

2. 有效防范了商業銀行稅款經收的道德風險。被動扣稅和監管的實時性，使商業銀行無法獲得非正常利益渠道，其所產生的利益沖突和缺口，會從其他方面權衡轉化，確保其經收業務的積極性：一是總體上納稅人賬戶帶來的隱性激勵和長遠利益，二是寄望于經收代理費制度的完善。而對于存在的信息盲點，由于不確定性和總量較少，會成為風險大、收益小的“雞肋”，商業銀行鋌而走險的可能性較小。

3. 完善了經收監管機制和稅款入庫機制。一是國庫監管趨于電子化，工作量得以減輕，真正實現了提高入庫效率。橫向聯網后，國庫部門可以利用系統，實現對商業銀行經收處的非現場實時監管，及時督促其按規范進行處理。同時由于對信息的全面掌握和主動權，原來需要2—3天到達國庫的稅款，1天內即可完成入庫，大大減少了入庫時間，提高了公共資金執行效率。二是完善了與財政部門、稅務部門、銀行以及其他相關部門的協調機制，在聯網中明確了參與方的權利、義務和責任，真正實現部門間良性互動。

4. 規范了稅務部門行為。新模式使稅務部門更加專注于入庫對賬和轉變納稅人引導方向。稅務部門從國庫部門獲取信息后，對扣稅信息的詳細狀態和情況同樣有了全面的掌握，為其實現電子化入庫日對賬、真正及時掌握經收稅款的入庫情況奠定了基礎。同時，從引導納稅人到指定銀行開戶轉變成著力引導納稅人簽訂三方協議，以提高聯網系統利用效率。而稅務部門自身性質和國家對過渡戶的規范，使得財稅庫銀橫向聯網系統對稅務的利益沖突面也越來越小。

5. 構建了財稅庫銀橫向聯網的“聲譽效應”。一是合理引導納稅人。納稅人的行為選擇決定了橫向聯網入庫方式，合理引導納稅人選擇便捷、迅速、高效的入庫方式，是系統推廣的關鍵所在。山東省國庫部門在推廣過程中，積極聯系、主動配合稅務部門，通過媒體宣傳、活動宣傳、分發傳單等多種方式適時開展電子繳稅業務宣傳，使納稅人真正了解電子繳稅流程和特征，引導納稅人選擇最合適方式，獲得了良好的效果。從三方協議統計看，目前全省三方協議簽約率達95.23%，高于上線之初簽約率13個百分點，這些都為實現入庫信息共享、提高入庫效率奠定了基礎。二是樹立良好的社會形象。通過不同渠道，向社會展示聯網后快捷的網絡、優質的服務能力以及支持地方經濟發展的作用，樹立了良好的社會形象。

五、結論及需要關注的問題

從山東省財稅庫銀橫向聯網系統推廣過程及成效，可以看出：人民銀行國庫部門作為預算執行的組成部門，在稅款繳庫過程中沒有經濟利益的驅動，因此符合提供公共平臺—財稅庫銀橫向聯網系統的要求，能夠解決稅款繳庫中由于信息不對稱帶來的問題，實現公共利益的最大化。

值得注意的是，在橫向聯網模式下，仍存在一定的信息盲點，這一信息盲點主要取決于納稅人的行為選擇。在聯網模式下，存在三類納稅人：一是在商業銀行開設納稅賬戶，并與稅務機關、商業銀行三方簽訂自動扣款協議，允許商業銀行根據稅務指令對其賬戶進行扣款；二是在商業銀行開設賬戶，未簽訂三方協議，通過在銀行端自助確認扣稅或利用銀聯卡刷卡；三是未簽訂三方協議，選擇用紙質繳款書方式，采取現金直接繳稅或者轉賬繳稅。以上三類納稅人中，前兩類均可通過聯網系統實現實時扣稅，而對第三類納稅人，則只能通過傳統的“流水模式”進行繳稅，也就是說，聯網模式后，參與部門的信息不對稱仍然可能存在，但占據總體信息量的比例較小，其主要取決于納稅人納稅行為的選擇。

同時，橫向聯網后，商業銀行經收的積極性也成為必須要解決的一個重要問題。應盡早完善經收處代理收費制度，一是對國庫經收處經收業務進行適當補償。人民銀行作為國庫業務的管理部門，既要保證財政預算收入及時收納，又要維護商業銀行經辦國庫業務的積極性。通過與財政部門協商，結合商業銀行聯網成本和人員成本，按照保本微利的原則合理確定代理國庫業務費用標準及費用支付辦法，以確保各級財政向商業銀行支付費用，解決經辦國庫業務費用問題。二是制定統一收費標準，方便基層執行。建議人民銀行、財政部在合理測算經收業務成本的基礎上，盡快制定國庫經收業務費支付標準、撥付方式及使用辦法，便于各級人民銀行、商業銀行、財政、稅務部門掌握和執行。同時，增加對財稅部門支付代辦業務費的強制性規定，使商業銀行和信用社國庫經收業務收益以直接的方式得以體現。

另外，不謀求經濟利益的人民銀行，能否在“財稅庫銀橫向聯網”中得到更多服務于貨幣政策決策的信息支持，也是需要重點關注的問題。

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（責任編輯 耿 欣）