突擊花錢治本之道

如果不出意外，到了2012年年底，“政府年底突擊花錢”將再次被熱炒。作為“政府大管家”的財政部門，又將再一次站在風(fēng)口浪尖。

其實(shí)，對于財政部門來說，何嘗不想加快支出進(jìn)度，提高資金使用效率。前不久，財政部召開全國財政預(yù)算執(zhí)行工作視頻會議，相關(guān)負(fù)責(zé)人再次重申堅(jiān)決防止年底突擊花錢。

“年底突擊花錢，表面看起來是預(yù)算執(zhí)行中的問題，是財政部門的問題，但不是財政部門一家所能解決的。財政部門受政府委托管理預(yù)算，但真正花錢的是政府各個部門。”財政部財科所副所長劉尚希認(rèn)為，這是一種體制性現(xiàn)象，如果不大力推進(jìn)體制創(chuàng)新，年底突擊花錢的現(xiàn)象還會年復(fù)一年地出現(xiàn)。

真正花錢的是部門

“有人調(diào)侃，‘體制是個筐，啥都往里裝’，確實(shí)，中國改革開放三十多年了，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了改革的深水區(qū)，諸多現(xiàn)實(shí)難題都可以歸結(jié)到體制問題，‘體制原因’這個借口看起來蒼白，而又真實(shí)地存在。比如政府年底突擊花錢現(xiàn)象，‘體制因素’存在于每一個角落。”一位行政體制改革研究者告訴記者。

比如年底突擊花錢，一個很重要的原因是預(yù)算體制的問題。我國現(xiàn)行財政預(yù)算編制是采用基數(shù)預(yù)算法，上年度花錢決定了下年度的預(yù)算規(guī)模，容易形成負(fù)激勵，導(dǎo)致部門形成“不花白不花”的心理。

既然預(yù)算編制階段就存在不合理，一些人也提出了“零基預(yù)算”，試圖從源頭上解決問題。

“早在多年前，學(xué)界就討論過零基預(yù)算，從理論上來講，這是一種比較理想的模式，但是在中國現(xiàn)實(shí)條件下很難，不僅耗費(fèi)大量的人力物力，更大的阻力在于，在我國現(xiàn)行條塊分割的行政體制下，每年的預(yù)算相當(dāng)于對原有的利益格局進(jìn)行一次重新劃分，你想，這有多難！”一位財政學(xué)者告訴記者。“為什么那么多人‘跑部前進(jìn)’，而他們跑的也不僅僅是財政部門，還有其他各大部委、政府機(jī)關(guān)，所以歸根到底還是一個體制問題。”

“財政部門是比較尷尬的，各個部門都有自己的部門預(yù)算，部門預(yù)算匯總構(gòu)成總預(yù)算，賬雖然在財政部門，但是錢具體怎么花，卻是由各個部門自己說了算，財政部門只是綜合平衡下各方面的利益。”劉尚希說。

據(jù)有關(guān)財政部門人士介紹，各部門在編制預(yù)算的時候，一個普遍存在的現(xiàn)象是：對于下一年度具體要干哪些事，實(shí)際上不清晰。在沒有詳細(xì)任務(wù)清單和項(xiàng)目庫的情況下，往往是等到預(yù)算批復(fù)下來以后再做分解預(yù)算。

從整個項(xiàng)目的運(yùn)作來看，則還有一個上報、評審、匯總、批準(zhǔn)的過程。全國人大是3月初召開，預(yù)算審議通過批復(fù)到各個部門，往往到了4月份，然后再分解落到項(xiàng)目上，經(jīng)過上述步驟，通常已到了第三季度。財政部門賬上顯現(xiàn)出來的結(jié)果是，仍有大量的錢趴在賬上，從而形成年底突擊花錢的現(xiàn)象。

“當(dāng)前行政管理體制的不完善、部門行為的短期化，是導(dǎo)致年底突擊花錢的重要原因。”劉尚希認(rèn)為，在部門職責(zé)、任務(wù)難以清晰界定的情況下，各個部門總想多要錢，多干事。而該不該干，這不是預(yù)算編制能解決的。

立體監(jiān)管

一位地級市財政局局長告訴記者，很多地方都存在“年底突擊花錢”的現(xiàn)象，原因在于我國現(xiàn)行財政管理體制、運(yùn)行機(jī)制、預(yù)算分配、會計(jì)制度和資金監(jiān)管等方面都存在缺失和弊端。

“年底突擊花錢的主要原因在于沒有建立起一套完成的監(jiān)督體系，政府資金花費(fèi)的多少、使用效率，也沒有人追究，這就難免造成財政支出的低效率，甚至導(dǎo)致腐敗。”上述財政學(xué)者建議，應(yīng)該建立起從預(yù)算、人大、審計(jì)、社會公眾等立體監(jiān)督體系。

從預(yù)算體系來說，從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效等各個環(huán)節(jié)，都有很需要完善的地方。

1提高年初預(yù)算細(xì)化程度，擠干預(yù)算中的“水分”。將預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目。相關(guān)財政部門人士認(rèn)為，年初預(yù)算細(xì)化程度低，一個重要原因在于預(yù)算編制時間太短。年度預(yù)算的編制一般開始于7月份，以半年的時間編制次年的全年預(yù)算，要想實(shí)現(xiàn)高度細(xì)化不大現(xiàn)實(shí)。同時在時間足夠的前提下，嚴(yán)格按政策規(guī)定壓縮預(yù)留預(yù)算，徹底取消專項(xiàng)切塊預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算編制細(xì)化程度，進(jìn)而提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

2從預(yù)算執(zhí)行上看，真正花錢的是部門。政府各部門項(xiàng)目推進(jìn)快，支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度就快，反之則慢。所以應(yīng)該加強(qiáng)部門資金使用考核，建立硬性考核機(jī)制，提高資金支出進(jìn)度。

3改革人大預(yù)算審批制度。人大對預(yù)算實(shí)行的當(dāng)年審批制度是導(dǎo)致一季度支出進(jìn)度偏慢的原因之一。在實(shí)際工作中，預(yù)算必須經(jīng)人大審批后才能執(zhí)行，完成審批一般在2 月底以后，1—2 月能夠執(zhí)行的只能是保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出，因此預(yù)算實(shí)際執(zhí)行時間只有10個月。

應(yīng)改革人大的預(yù)算審批制度，實(shí)行預(yù)算的上年審批，或者改變財政預(yù)算年度起止時間，確保預(yù)算年度開始時，預(yù)算已經(jīng)人大審批通過，從而保證預(yù)算執(zhí)行時間的完整，以改善支出預(yù)算執(zhí)行的均衡性。

4要真正發(fā)揮人大、審計(jì)等部門的監(jiān)督作用。激活監(jiān)督權(quán)，啟動問責(zé)機(jī)制。

除此之外，要遏制政府年度突擊花錢，一個非常重要的措施是加快預(yù)算公開，讓更多的納稅人知道政府所花的每一分錢。

而預(yù)算公開，早在幾年前，還被很多地方政府視為國家機(jī)密，予以拒絕。值得欣慰的是，經(jīng)過幾年的呼吁，預(yù)算公開，已經(jīng)取得了初步共識，但是，從已經(jīng)公開的情況來看，更多的只是粗線條，需要改善的地方還很多。

“陽光才是最好的防腐劑！我們正要是知道政府打算做什么，正在做什么，錢怎么花的，不僅可以有效糾正政府亂花錢的行為，更可以加強(qiáng)政府和民眾之間的相互信任。”一位長期關(guān)注預(yù)算公開的人士認(rèn)為。

績效政府

對于生活在北京的人來說，每到年底，一個深刻的體會是，交通特別堵，有人調(diào)侃，那是因?yàn)閬肀本┡荜P(guān)系、送禮的人多了。

“‘跑部前進(jìn)’弊端被詬病多年，但也一直沒有遏制，相反，還有愈演愈烈之勢，為什么？因?yàn)檎块T現(xiàn)在掌握著非常多的資源。”上述行政體制改革研究學(xué)者告訴記者，比如年底突擊花錢，重要原因在于政府部門的資金雄厚，資金撥付環(huán)節(jié)存在很多的“潛規(guī)則”，難免導(dǎo)致政府資金的存在使用效率不高、腐敗隱患等現(xiàn)象。

“要破解‘年底突擊花錢’這道難題，必須看到‘功夫在詩外’，政府干預(yù)太多，就始終面臨資源配置低效率的問題。”上述人士認(rèn)為，最根本的還是，要通過加快行政體制改革，減少政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍和程度，更多地讓市場去解決問題，而政府主要把精力集中于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上。

改革之痛

“政府年底突擊花錢”難治理，只是我國當(dāng)前財政和行政體制處于“改革深水區(qū)”的一個縮影。

據(jù)觀察，在我國一些地方財政，也有將“政府年底突擊花錢”治理得很好的地方，比如復(fù)式預(yù)算、公開民主、績效管理、公眾參與、結(jié)果問責(zé)等措施的廣泛運(yùn)用，已經(jīng)取得了很好的效果。

但是，為什么沒有被推廣？

“歸根到底還是缺乏‘科學(xué)、民主、法治、績效、文明’的現(xiàn)代政府治理文明”上述財政局局長告訴記者，許多地方公共財政改革創(chuàng)新基層實(shí)踐雖然成效明顯，得到領(lǐng)導(dǎo)肯定、群眾認(rèn)可和實(shí)踐檢驗(yàn)，但由于財政改革事關(guān)全局，涉及到利益調(diào)整、權(quán)力分配和具體操作上的許多難點(diǎn)問題，特別是從多年的基層實(shí)踐看，很可能成為我國政治經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)等多領(lǐng)域綜合改革的切入點(diǎn)，成為整體推進(jìn)和多維撬動我國進(jìn)步時代的杠桿“支點(diǎn)”，但基層實(shí)踐探索缺乏頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，更難以得到國家的法律保障和制度支撐，雖然實(shí)踐需要、群眾擁護(hù)和領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可。但短期內(nèi)很難取得實(shí)質(zhì)性突破。

“更讓人擔(dān)心的是，每一步的改革或許要付出沉重的改革成本和局部代價。”上述財政局長說到。