淺析城市化進程中的基礎設施投資問題

摘 要：近年來吉林省基礎設施投資保持高速增長，促進了吉林省經濟的發展。但同時吉林省基礎設施投資領域存在著諸如投資機制不健全、基礎設施融資渠道單一、融資向非公資本的開放程度較低、吉林省基礎設施建設地區發展不平衡等許多問題。為促進吉林省基礎設施投資健康發展，還需進一步理順投資機制、轉變政府角色。

關鍵詞：基礎設施 投資 城市化一、基礎設施與城市化關系

西方經濟學家對基礎設施和經濟發展的關系的研究，普遍肯定了基礎設施對經濟發展的正面作用。W·W·羅斯托認為基礎設施投資是經濟增長的基礎；發展基礎設施是經濟持續發展的保障(艾伯特·赫希曼)；加速經濟增長必須優先投資基礎設施(羅森斯坦一羅丹、羅根納·納克斯)；基礎設施的布局會導致地區間的經濟增長差異(羅莫和盧卡斯)。阿斯特爾 Aschauer (1989) 認為生產率的提高和政府支出用于公共設施的資本高度相關， 尤其是核心基礎設施如高速公路、機場、運輸、水、電等對生產率提高有很強的解釋力。我國學者的研究也證明這一點。蔣時節（2005）通過對1988--2000年全國和地區基礎設施投資和數，分析了基礎設施投資和城市化在短期和長期的關系，認為基礎設施對城市化水的影響是長期的，并且隨著城市化進程的不斷推進，等量的城市化水平提高將會需要更多的基礎設施投資。趙良云（2002）認為交通條件是城市化的先決條件。顧朝林等在《中國城市化—格局 過程 機理》（2008）中認為，隨著城市的自身的發展，城市規模擴大，基礎設施改善，城市所產生的吸引力提高成為新階段中國城市化的重要動力。

綜合國內外研究，可以看出國內外學者普遍認為基礎設施建設能夠促進經濟增長和城市化進程。

二、基礎設施建設存在的問題

國家實施振興東北老工業基地戰略以來，吉林省基礎設施投資保持了較快增長態勢。無論是總量還是增速，吉林省基礎設施投資均呈現了逐年增長的態勢。基礎設施固定資產投資總量從2004年的2，346，915萬元，增加到2010年19，888，060萬元，增長了7.5倍。基礎設施投資的快速增長促進了吉林省的經濟的快速發展。

縱觀這幾年的吉林省基礎設施投資發展狀況，可以發現雖然吉林省基礎設施投資總量不斷增加，增幅逐年增大，但是吉林省基礎設施投資領域仍然存在諸多問題。

一是投資主體的自我約束機制尚未建立健全。很多基礎設施建設領域仍然采用傳統的投融資體制， 政府職能不清、政企不分。招投標機制不完善， 在招投標中更是經常有一些違規行為。生產建設中， 缺乏嚴格的質量監督，投資往往不到位， 技術標準不執行， 偷工減料現象嚴重， 容易產生“豆腐渣”工程。運營部門內部缺乏競爭， 服務質量低， 服務水平落后， 難以滿足社會各方面的需求。

二是基礎設施融資渠道單一，基礎設施建設資金缺口較大。基礎設施建設項目投資大，投資回收期長，往往需要大量的長期資金，吉林省基礎設施建設資金缺口較大，融資難度較大。吉林省地方金融機構規模小、資產質量不高、創新能力不足，資產運營監管薄弱；資本市場特別是基金、債券融資明顯滯后，上市公司數量少，再融資能力不足，產權市場發育程度低；金融產品單一，民間融資不規范。如通榆、琿春等10余個小于2萬噸/日處理能力的污水處理工程，在經濟效益和政策扶持都缺乏吸引力的前提下，根本不可能進行市場化融資運作。

三是融資向非公資本的開放程度較低。2005年2月，國務院頒發《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》從放寬非公有制經濟市場準入等方面做出明確的規定，正式以國家政策的形式允許非公有資本進入壟斷行業和領域、允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域。雖然吉林省基礎設施投資呈現出多元化趨勢，但是國有經濟仍然是基礎設施投資主體，居主導地位。以電力行業為例，2007年，吉林省電網建設完成投資45.5億元，其中吉林省電力公司投資40億元，東北電網有限公司投資5.5億元，全部是國有經濟投資。由于基礎設施消費具有公共產品屬性決定了基礎設施的產品和服務一般不能完全按照供求關系來定價，因而利潤率一般不會太高。對于追求利潤最大化的民營企業吸引力不大。基礎設施投資一般來說投資資金金額巨大、投資回收期長、投資風險較大，使得私人很難募集巨額資本，進行投資。加之，盡管有關部門強調要逐步放寬基礎設施投資領域，使民間投資與外商投資享有同等待遇，但一些行業的自然壟斷和行業的歧視性準入政策仍然存在。有些領域雖然允許民間資本涉足，但體制性障礙導致明顯的不公平競爭。民間本進入基礎設施領域審批環節多，準入條件苛刻。也在一定程度上抑制了民間資本的投資熱情。

四是吉林省基礎設施建設地區發展很不平衡。自1954年以來，吉林省重大項目投資主要集中在長春、吉林兩市。從“十一五”項目建設的投資區域看，仍在延續這一發展格局，不僅在固定資產投資總量中，長吉兩市仍占有較大比重，而且從投資增長的速度看，長吉兩市也是全省投資增長最快的地區。

三、對策和建議

為了促進吉林省基礎設施投資的健康發展，一是要進一步明確地方政府介入基礎設施領域的范圍、深度和應擔負的責任。對私人產品特性較強的基礎設施領域，政府應該只履行監管職能，不參與生產或提供服務。對準公共產品的基礎設施領域，政府可以適度參與，也可以通過制訂優惠政策委托私人企業經營，政府監管。國內外的經驗證明，在這些領域，私人企業的效率明顯高于政府或國有企業。只有純公共產品，政府才可以直接提供。近年來的實踐也表明，有些純公共產品，如垃圾清運和綠地維護等服務，政府可以通過“購買”的方式取得，不一定直接組織生產或提供服務，直接購買服務的成本可能更低一些、效率更高一些。

二是要改革政府投資管理體制。按照政企分開、政資分離的原則，科學界定政府投資職能，明確政府投資范圍，加強公益性和準公益性領域投資建設。完善政府投資決策制度，健全決策機制，規范資金管理和審批程序，探索建立政府投資責任追究制度。建立科學的項目實施載體。對經營性政府投資項目，全面實行項目法人責任制；對非經營性項目，探索建立專門管理機構，并逐步推行代建制、招標制、財政報賬制、擔保制。加強項目監督和評價制度建設，建立包括經濟評價、技術評價和社會評價的政府投資決策評估評價制度，提高投資管理水平。加快企業投資管理體制改革，嚴格執行《政府核準的投資項目目錄》，對企業投資建設實行核準制的項目，重點在維護經濟社會安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。對外商投資項目，加強市場準入、資本項目管理等方面的核準。

三是適當調整市和區縣政府的財權及事權。對目前部分區縣政府在基礎設施建設管理方面財力不足、責任過大的狀況要予以重視，按照“財權與事權匹配”的原則，進一步劃清市政府與區縣政府在基礎設施建設與管理上的范圍和責任。

四要拓寬基礎設施項目的融資渠道。盡快改變目前基礎設施建設過度依賴財政資金和以財政資源作抵押貸款的狀況，大力發展股權融資、項目融資等直接融資方式，逐步盤活和轉讓存量資產，同時優化貸款結構，減輕政府負擔。擴大基礎設施領域股權融資規模，積極嘗試基礎設施項目融資。

五是要加強對政府性投資公司和基礎設施項目建設的管理。對基礎設施領域現有的大多數政府性投資公司和國有企業，要通過深化改革，實現真正意義上的“政企分開”，使其真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展和自我約束的生產經營公司。最后要加強債務管理，防范債務風險。全面清理基礎設施債務，建立債務監控機制。