論規范化執法對化解基層公安信訪的作用

摘要：通過對基層公安信訪工作與規范化執法之間關系的實踐考察，可以發現，在深刻把握基層公安機關所面臨的特有矛盾的基礎上，加強程序意識，發揮基層公安機關貼近民意的優勢，增強人性化執法，并對各項執法制度進行科學設置，能夠有效化解信訪，進而維護社會的長治久安。

關鍵詞：規范化執法；基層公安機關；信訪

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）10-0230-02

一、以Y派出所信訪事件處理為例看規范化執法與信訪的關系

（一）基本材料和數據介紹

1.材料和數據來源。Y派出所并沒有專門的信訪機構，僅由副所長A負責信訪事件的處理。由于派出所事務繁忙，處理信訪并非其主要工作，因此沒有形成關于完整的卷宗。筆者的數據和材料來源于對信訪回復、復函等書面材料的歸納，輔之以對具體辦理人員的訪談調研。

2.材料歸類及說明。筆者將2007—2009年的91宗信訪案件以發生原因歸為六類：無責；執法態度不佳；執法程序瑕疵；執法錯誤或違規；對執法結果異議；說理不充分。

無責是指從案情中認定公安機關的執法與信訪無關。這主要包括幾類案件：（1）未破獲但公安機關已經在積極查處的；（2）以公共利益或秩序、個人權利受到損害為由提出信訪，但從未向公安機關報案要求處理的；（3）其他事宜。如向信訪部門要求找人、不服法院判決多次上訪、通過信訪部門咨詢戶口辦理事宜等。無責案件共包括五十八起。

執法態度不佳是指執法時態度冷漠、生硬，行為遲緩等狀況。由執法態度不佳導致的信訪事件只有三起，主要表現為態度生硬和行為遲緩兩個特征。

執法程序瑕疵是指結果上沒有明顯錯誤，但違反了程序規定或省略了必要的程序環節。如受害人陳某因在取保候審程序中出現瑕疵導致犯罪嫌疑人逃脫進行的上訪和王某認為被刑訊逼供引起的上訪。此類案件有兩起。

執法錯誤或違規是指執法明顯出現錯誤和違反國家法律、法規的情形，如梁某反映的因公安機關不作為導致的信訪、牟某反映的公安機關處理案件時沒有及時出擊以致錯過最佳時間的案件。都是由于執法錯誤或違規所引發的。此類案件有九起。

對執法結果異議是指雖沒有執法錯誤或程序瑕疵，但當事人對結果不滿意、派出所沒有表示結果正確的情形。此類案件包括：（1）對調解結果不滿意，反復信訪的；（2）對當時做出的行政判定不滿意信訪的。因為在復函中，對于結果正確而無責的案件，Y派出所都做出了說明，因此，對未作出說明的案件推定為執法結果有瑕疵應當較為合理。此類案件有九起。

說理不充分是指執法過程和結果均無誤，但由于未對當事人充分說明執法結論的依據而導致的信訪。此類案件最多的是Y派出所對不屬于自己管轄的案件的拒絕受理，但因對法律依據說理不充分或不夠讓人信服而導致的上訪。這類案件有十起。

后五類均可被列入執法規范化程度不夠的類型。

從數據上看，Y派出所2007年信訪案件數量為20件，2008年為31件，2009年為40件。其中引發信訪的案件中，無責案件所占比例為64%，執法態度不佳案件占11%，對執法結果異議的案件占10%，執法錯誤或違規案件占10%，執法程序瑕疵案件占2%，對執法結果異議案件占3%。

（二）分析及初步結論

1．從各類信訪案件形成原因的比例來看，無責信訪的比例較大，這種狀況說明：（1）基層公安機關在執法上總體是值得肯定的；（2）群眾反映較集中的案件未破現象從側面說明基層公安機關的執法能力尚有不足，需要提高；（3）信訪在目前仍作為重要的民主參與和權利救濟途徑，人民群眾將其視為重要的訴求表達方式，如提供公共利益訴求和咨詢等作用。

2．執法存有錯誤或違規、執法結果引發異議和說理不充分是引發信訪的主要原因。執法結果引發異議主要是由于當事人對調解結果不服而引發的異議，這提醒我們在調解過程中應當更加注重調解的自愿性、合法性、正當性，要使調解結果與正當的利益分配結合起來，增加其說服力。在說理不充分的案件中，有怠于說理和說理不夠讓人信服兩類。前者與執法態度、執法效率壓力等均有一定關系，可以通過規范化的建設得以解決，后者則與執法能力相聯。

二、如何規范，怎樣化解：建立在實踐認知上的對策和方法

（一）認識基層公安機關面臨的特有矛盾

由對Y派出所的調研數據和實證考察可以得知，基層公安執法面臨一些特有的矛盾，必須對之有所認識，才能避免紙上談兵式的草率對策：第一，基層工作強度巨大、效率需求較高與規范化執法所要求的程序完備之間的矛盾。以Y派出所為例，原有人員80余人，其警力在打黑專項行動等抽調后共余40余人，而新的警力尚未到位，目前呈現出事多人少的狀況。如何能夠在盡可能不惡化工作強度的情形下加強執法規范是必須予以考慮的，不顧客觀現實，一味強調規范，一方面可能使公安工作壓力進一步增加，另一方面也可能因為不當的執法資源配置而導致重要事務上的執法資源匱乏。第二，基層公安執法能力短缺與規范化執法所要求的軟硬件條件之間的矛盾。執法能力短缺表現在：首先，基層公安機關人員素質有待進一步提高。如Y派出所目前的主要人員由部隊轉業干部和警校大學專科畢業生構成，其素質雖然較前得到很大改善，但對執法規范的理解和適用上仍存在不夠專業化的特點；其次，基層公安的破案率限于各種條件制約，仍存有不盡如人意之處。如Y派出所被歸為無責的信訪案件中，很多都是為抓捕具體對象或破獲具體案件而重復上訪的事件。執法能力的短缺在一定程度上影響了執法規范化的實施。但這一問題的解決顯然是一個系統性工作，需要各方面配合，穩步推進。

（二）對策和方法

1．加強程序意識，有的放矢地增加簡易程序的適用以減少不必要的工作量。法理上的正當程序應當包括“無偏私、得到聽證的機會、公開作出決定的事實和理由”等 [1]，程序意識的加強將有助于基層公安組織處理結果正當性的加強，因為保障當事人在執法過程中的充分參與和知情權，將會增加處理結果的可接受性，從而使其具有正當性；還將有助于普及法律常識，使民眾知法守法，緩解無理纏訪的現象，形成法治理念下的秩序和規則觀。但是，也需要注意上文提及的程序裝置煩瑣與效率之間的沖突。解決這一問題的基本方法是加強簡易程序的運用。執法中的簡易程序既可依照法律規定，也可以由公安機關經認真研究論證后加以創新。但這種創新的目的并不是肆意簡化程序，而是刪除一些明顯不必要的程序，而保留必要的程序環節，其目的是為了節約執法成本、便利民眾。

2．發揮基層公安貼近社情民意的優點，力爭案結事了。從Y派出所的實證材料可以得知，說理不夠讓人信服導致的信訪問題成為亟待解決的難點。筆者認為，解決這一問題要從基層公安機關的特點入手。一般來說，基層公安組織對其所在轄區的社會治安狀況、居民分布、守法基本情況、重點人口居住地等均有較熟悉的把握。長期執法也使當地民眾對執法人員相對熟悉。貼近社情民意正是基層公安執法說理可以加以利用的因素。基層公安組織不能將規范化執法視為機械執法，而應當利用常識、常情、常理加強執法效果的說服、勸導、教育等功能。

3．加強人性化執法，提高服務意識和公仆意識，擺脫官僚、衙門作風。從調研材料來看，執法人員的態度會對群眾產生直接的影響：缺乏耐心，態度冷、橫、硬，不僅不利于問題的解決，也有損公安機關乃至黨政機關的形象，可能為其日后信訪或非正常上訪埋下隱患；在信訪過程中，接訪人員如果對群眾的無理訴求態度曖昧，不及時明確指出其問題，當事人往往會得寸進尺，將錯就錯；對群眾的合理訴求不明確表示支持，當事人就會心里沒底，很容易造成重復訪、越級訪等非正常上訪。因此，要牢固樹立服務意識。信訪機構是群眾工作機構，是溝通政府與公民的橋梁和紐帶，因此應該戒除官僚主義和形式主義的作風，擺正自己的公仆角色。這樣可以有效防范和化解信訪事件的發生和激化。

4．建設有效制度規范以避免執法錯誤，以預防化解信訪為基礎，激勵工作積極性為主要方式。規范化的關鍵是有制度支撐。有研究者提出了務實的建議，包括：（1）強化內部監督，理順公安信訪體制；（2）加強防范工作，建立信訪問題的預警機制；（3）建立信訪問題的責任追究機制；（4）形成公安信訪工作合力，建立健全聯動機制 [2]。也有研究者提及了“重大信訪報告和處理制度”和“公安局長信訪接待日”等制度 [3]。這些建議都可以作為加強信訪工作避免執法錯誤的有效措施加以強調。但筆者認為，建立基層公安規范化執法制度避免執法錯誤以化解信訪需要首先考慮兩大因素，一是防范和預警，將可能導致信訪的事件消弭于萌芽，這是化解的基礎；二是切實考慮基層民警工作強度和壓力以及信訪事件處理的多層次性，所有的倒查和責任追究機制，不能以罰作為預設，而應當以激勵工作積極性作為導向。Y派出所中，無責上訪的案件總量占64%，而即便是不規范執法導致的上訪，大部分也是可以及時糾正的，民警在其中主觀惡性較大的并不多。因此，通過倒查，證明信訪人的控告不成立的，要及時還被控告單位和民警以清白；對那些主觀上沒有錯，其行為也沒有大錯的，包括主觀上想辦好事，其行為卻有不當的涉案民警，要給以寬容、諒解。在此基礎上對確實瀆職或玩忽職守者落實當懲則懲的責任機制，才能起到有效的激勵作用。

參考文獻：

[1][美]邁克爾·D.貝勒斯.程序正義——向個人的分配[M].鄧海平，譯.北京：高等教育出版社，2005：25-44.

[2]劉琳麗.對加強公安信訪工作之思考[J].甘肅警察職業學院學報，2009，(3)：18-20.

[3]黃維瀚.規范公安信訪工作，構建和諧警民關系[J].北京人民警察學院學報，2009，(2)：60.

[責任編輯 王曉燕]