新形勢下太原市供地政策與土地的高效利用

摘要：新形勢下，山西省作為國家資源型經濟轉型發展“國家綜合配套改革試驗區”，土地的高效利用的內容又有了新的補充，以太原市為例，介紹了土地高效利用的措施。

關鍵詞：土地高效利用；集約利用；土地投入

中圖分類號：F293.2文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）10-0155-02

近年來，中國城市土地高效利用理論研究和實踐工作不斷深入和擴大，取得了許多豐碩的理論成果和實踐經驗[1]。當前，山西省作為國家資源型經濟轉型發展“國家綜合配套改革試驗區”，土地高效利用的內容又有了新的補充與發展，而太原市作為山西省省會，更應抓住機遇，努力破解土地利用難題，推進高效用地，實現經濟高效發展、轉型發展，達到建設資源型、環境友好型社會的要求。

一、研究區土地利用現狀

（一）經濟雖然快速發展，但工業用地高效利用程度區域差異明顯

20世紀90年代初，太原市累計完成GDP 818.62億元、社會固定資產投資總額400.82億元，期間建設用地增加6.11萬畝。平均每增加1萬畝建設用地，對應落實社會固定資產投資65.61億元，支撐GDP增加10.34億元。2009年，太原市累計完成GDP 5 405.05億元、社會固定資產投資總額2 562.53億元，期間建設用地增加4.52萬畝。平均每增加1萬畝建設用地，對應落實社會固定資產投資566.93億元，支撐GDP增加142.85億元[2]。

從上述期間的建設用地增加與GDP、社會固定資產投資變化關系來看，土地高效利用水平呈不斷上升趨勢。但對太原市年產500萬元以上規模工礦企業用地及固定資產投資等數據進行隨機抽樣統計分析，全市工礦企業用地平均投資強度僅為61.03萬元/畝，從抽樣的企業來看，累計投資強度最高的是高新區的山西通威消防電子有限公司（達到了833.33萬元/畝），最低的是位于萬柏林區的太原鍋爐有限公司（僅為1.60萬元/畝）。從區域（不含婁煩縣和不銹鋼園區）分布情況來看，投資強度最高的是高新區（為309.32萬元/畝）、最低的是杏花嶺區（僅為25.09萬元/畝），不同區域用地投資強度差異較大。

（二）農村宅基地數量大且浪費嚴重

從太原市近年農村建設用地變化情況來看，2005年底農村居民點用地31.80萬畝，鄉村人口60.31萬，人均用地約351平方米；2009年底農村居民點增加至37.11萬畝，鄉村人口62.26萬，人均農村居民點用地也增加至397平方米。太原市大量存在農村人口向城鎮流動，且在過程中農村居民點 “兩棲”占地現象，即部分農民進入城市占了城鎮住宅用地，又不退出農村宅基地，村莊占地偏大，空心村嚴重。

（三）土地節約集約利用水平不斷提升，但還存在一定數量的閑置土地和低效利用土地

從利用強度上看，由于農村人均用地和人均交通用地的增長，人均建設用地不斷增加，人均城鎮建設用地呈下降趨勢；從投入強度看，單位建設用地固定資產投資額不斷升高，而且增幅也越來越大；從產出效率上看，單位建設用地國民生產總值和單位建設用地第二三產業產值不斷上升，建設用地的地均產出增長，用地集約度不斷升高，但在某些地方仍存在一定數量的閑置土地和低效利用土地。

二、影響土地高效利用的主要原因

（一）土地管理政策發生了轉變

一是計劃管理的思路和觀念發生了轉變。土地利用計劃指標已經作為所有實際發生用地的控制指標，而不只是作為控制用地審批的依據。應實現對所有用地的計劃控制，扭轉只管審批內的用地，而忽視審批以外的超計劃用地的局面。二是土地利用計劃指標體系逐步完善。土地利用計劃的職能從單一服務于土地資源特別是耕地的保護，逐步轉向同時服務于綜合的宏觀調控。三是計劃執行的監管和考核得到進一步強化。加強土地統計監測，采用現代技術手段（如遙感技術）加強對土地規劃和土地計劃執行情況的監管，及時、準確掌握實際耕地保有量和新增建設用地面積。

（二）市場化配置土地資源的機制不完善

市場經濟條件下，市場應對資源配置起基礎性作用。近年來，太原市土地市場發展較快，經營性用地、工業用地等已全部通過市場公開出讓。但在一些環節上，市場配置土地資源的功能沒有能夠充分發揮。同時，土地出讓收益的市場化分配機制也不完善，土地出讓收益很大程度上成了政府的重要財政組成部分，在利益導向的調節下，客觀上刺激了土地的過度供應，巨大的經濟利益成為土地粗放利用的內在原因。

（三）高效指標體系和責任追究體系尚未建立

土地的高效利用受宏觀、微觀，靜態、動態的各種因素影響較深，這就需要有一個統一、科學、規范的評價指標體系和考核體系對土地高效利用水平進行評價和考核。由于目前太原市還沒有形成一套土地資源高效利用的評價體系和考核體系，不能對土地高效利用進行考核和監督[3]。

三、保障經濟建設對建設用地需求的對策

針對土地高效利用現狀和主要問題，結合當前土地制度改革趨勢、太原市實際情況以及當前開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作和山西省批準作為國家資源型經濟轉型發展“國家綜合配套改革試驗區”的機遇，經調查研究，下一步可從以下幾個方面采取對策：

（一）積極探索，建立兩個高效用地標準體系

目前，太原市執行的《工業項目建設用地控制指標》按地區、行業規定最低標準為31.33萬元~234.67萬元/畝，這已不能適應高效用地的要求。現階段，太原市正處于工業化發展期，未來太原市將加快推進工業新型化，堅持走“新興化、高端化、園區化、集群化、信息化”的路子，實施培育壯大新興產業、改造提升傳統產業，加快發展現代服務業的產業發展戰略，實現產業的綠色轉型。我們應該以此為契機，結合太原市未來產業發展的特點，制定適合太原市的產業項目建設用地控制指標體系，來控制各類項目用地規模。

當前，新一輪土地利用總體規劃修編，已將人均城鎮工礦用地作為一項約束性指標納入規劃指標體系；個別省份（如貴州省）還把“億元GDP建設用地量指標”納入規劃，這些都體現了對不同區域土地利用高效程度的不同要求。國家“制訂十二五規劃的建議”中也提出了“健全土地標準，加強用地節地責任和考核”的要求，由于太原市各縣（市、區）及開發區產業發展重點不同，地域條件也存在較大差異，因此，需要結合區域經濟發展和土地利用特點，對城區、縣（市）、開發區等分類制定不同的用地標準，并納入目標責任考核范圍。

（二）抓住機遇，統籌協調與保障和保護并舉

加強土地宏觀調控，保障基礎設施用地和城市發展用地，保護生態環境，優化土地利用結構和布局 [4]。由于山西省作為國家資源型經濟轉型發展“國家綜合配套改革試驗區”，國家將支持山西省在現有耕地總量不變情況下，擁有“土地置換”的用地指標；此外，還將特別擁有對采煤沉陷區、廢棄工礦地、劣質土地的使用和審批權等特殊政策。在此形勢下，太原市應盡快開展礦業存量建設用地利用情況的摸底調查，并在此基礎上編制礦業用地整合規劃。

（三）合理規劃，科學用地

住宅用地供應中優先滿足保障性住房用地。合理安排住宅用地，繼續停止別墅類房地產開發項目的土地供應。供應住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設，防止大套型商品房多占土地。

（四）加強管理，鼓勵提高農村建設用地的利用效率

在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。按規劃穩妥開展農村集體建設用地整理，改善農民生產生活條件。農民住宅建設要符合鄉鎮規劃和村莊規劃，住宅建設用地要先行安排利用村內空閑地、閑置宅基地。嚴格執行農村一戶一宅政策，對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，政府可給予獎勵或補助。

總之，提高城市土地高效利用土地的水平，是解決用地壓力的根本出路，是化解土地供需矛盾的重要途徑，我們要在土地資源緊缺的情況下，嚴格控制建設用地無節制地外延擴張，在內涵挖潛上下工夫，在推進城鄉一體化進程中，把高效用地作為一項重要內容。

參考文獻：

[1]曹建海.中國城市土地高效利用研究[M].北京：經濟管理出版社，2002.

[2]太原市國土資源局.太原市國土資源統計年鑒(2009)[K].北京：中國統計出版社，2009.

[3]周青，黃賢金，濮勵杰.快速城鎮化農村區域土地利用變化及驅動機制研究[J].資源科學，2004，(1)：22-30.

[4]朱啟臻.關于小城鎮發展過程中土地問題的社會學思考[J].中國土地科學，2006，(2)：21-25.

[責任編輯 安世友]