論公安機關柔性執法

摘要：公安部門作為社會公共安全管理部門，需要通過推行柔性執法，充分發揮公安部門的職能作用。柔性執法對公安管理提出新要求，要求民警在執法過程中，必須改變以往的單純依靠處罰手段，充分體現以人為本思想來實現社會管理職能。當前民警柔性執法在執法理念、履行職責、執法行為和隊伍素質等方面還存在問題，需要通過公安部門自身的不懈努力和社會公眾的良性互動來達到實現公安管理新跨越的目標。

關鍵詞：公安管理；柔性執法；以人為本

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）10-0235-03

當前，中國經濟社會正處于“發展黃金期，矛盾凸顯期”，從社會公共安全來說也處于事故高發期，社會公共安全管理的難度越來越大，對大多數違法行為雖然可以通過處罰得以解決，但是實踐表明，單純地依靠處罰已經不能完全奏效。2010年6月，上海市政府召開全市規范和加強行政執法工作電視電話會議，市委副書記、市長韓正以“釣魚執法”和“閔行倒樓”為案例，強調要以教育指導為先，對違法行為的查處，應當堅持處罰與教育相結合，防止“以罰代教、以罰代管”，行政執法應當積極采取指導、建議、提醒、勸告等非強制性方法，防止“重事后查處、輕事前預防” [1]。公安部門作為社會公共安全管理部門，在執法內容和手段上需要側重于服務、宣傳、教育、引導，通過推行柔性執法，充分發揮公安部門的“保民生、保增長、保穩定”的職能作用 [2]。柔性執法是建設和諧社會的需要，符合科學發展觀的要求，是以人為本思想在公安管理中的具體體現，也是嚴格執法的自然延伸，其理論和實踐意義都十分重大。

一、柔性執法對公安部門的新要求

從公安管理角度來說，所謂柔性執法是堅持以人為本，體現人文關懷，尊重保障人權，要求民警在執法過程中，必須充分體現以人為本思想，既要嚴格執法，維護法律的尊嚴，又要文明、規范執法，強化人性化和藝術性。民警在不違背法律法規的范疇內，運用自由裁量權，實行輕微違法行為免予處罰或從輕處罰，對一般和嚴重違法行為實行教育與處罰相結合，達到處罰一個教育一個的目的。柔性執法對公安部門提出的新要求，主要表現在以下方面：

1.在思想認識方面，要求每一位民警必須端正執法思想。柔性執法是促進社會和諧的一項重要措施，如果民警思想認識沒有同步跟進，柔性執法理念將成為一句空洞的口號，難以長期堅持。孟建柱部長強調：“加強執法規范化建設，根本要靠廣大民警認識的提高與行動的自覺?！盵3]同樣，柔性執法首先要從轉變民警認識開始，從樹立新理念開始。一要牢固樹立正確的政績觀。要以人民滿意作為管理工作的最高標準，在工作中，不能只看糾違多少，罰款多少，更要看自己所管轄的區域和道路，暢通能力提高多少，群眾滿意率提高多少，社會各界評價有多高。二要牢固樹立執法為民思想。要帶著對人民群眾深厚的感情去執法，切實解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。三要牢固樹立法律面前人人平等的理念。不能因人而異、因案而異、因地而異處罰，不能給公眾造成法律只保護有權人、有錢人和本地人的現象。

2.在執勤執法形象方面，要求每一位民警自覺維護民警形象。柔性執法要求民警嚴格按照執勤執法規范的要求，做到著裝規范、警容嚴整、警姿標準、態度和藹、語言藝術。對待違法行為人要教育在前，理字當先，先敬禮、再說理、后處理，要用平和語氣指出其違法事實和處罰依據，盡可能化解對立情緒，讓其心服口服；對拒不接受處罰，態度蠻橫的行為人，也要采取克制態度，把握好分寸，盡量避免在現場形成群眾圍觀對抗僵持局面，同時做好現場形態音像固定。

3.在執法能力方面，要求每一位民警努力提高綜合素質。民警的素質是柔性執法的基本支撐和基礎推動力，要求每一位民警熟練掌握本崗位的業務知識和法律知識，對常用的法律條款要能熟練應用。要懂得社會學、管理學、心理學方面知識，真正達到懂群眾心理、懂群眾語言、懂溝通技巧，會化解矛盾、會調處糾紛、會主動服務、會宣傳發動等“三懂四會” [4]。每一位民警要做到三個轉變：一是思想要轉變，實現由管理者向服務者轉變；二是由簡單的法律條文告知向善用語言技巧轉變，善于用文明、規范的服務態度和語言使被管理和服務的每一個群眾都感受到民警的親和力；三是由法律執法者也是守法者轉變，能嚴格規范自己的一言一行，模范遵紀守法，以理服人，以德服人。

二、當前公安部門在貫徹柔性執法工作中存在的問題

柔性執法對公安管理工作提出了更高的要求，由于在實踐中尚缺乏這方面的經驗，加上現階段民警執法水平有限和不盡人意的外部環境，因此，公安部門在貫徹柔性執法過程中，不可避免地遇到一些問題，主要有：

1.在執法理念上，缺乏必要的理性、平和、文明、規范意識。一些地方對柔性執法的重視程度不夠，對柔性執法缺乏科學的判斷和準確的把握。有的認為柔性執法屬于語氣、態度問題，只要依法辦案就行；有的缺乏大局意識，不能正確處理柔性執法與嚴格管理辯證關系，一提理性、平和、文明、規范就束手束腳，不敢大膽管理；一提嚴格管理便以管人者姿態出現，不關注被處罰人和社會的反應。

2.在履行職責上，法定地位與承擔任務不對稱。法律賦予民警行使社會安全管理權，但在具體履行職責中，公安部門所承擔的任務卻與職責不相稱，導致越位、缺位、錯位等問題較為普遍。一些地方公安部門承擔了本不屬于職責范圍的非警務活動，一方面擠占了大量的警力，使民警對本職業務無暇顧及；另一方面又加重了基層民警的工作量，導致民警身心疲憊，出現情緒執法。

3.在執法制度上，缺乏具有較強操作性與實用性的執法規范。近幾年來，雖然在推進執法規范化方面做了大量工作，也取得了初步成效。但是，在執法操作程序和制度的具體環節上還沒有完全規范，不少規范如公安部的“四部一令”的一些要求在實踐中還沒有得到有效落實。公安管理部門行政處罰自由裁量權標準以及輕微違法行為口頭警告處罰教育的操作程序尚有待進一步落實，所有這些導致基層民警執法辦案隨意性較大，出現同樣違法行為不同處罰的結果，引起不明真相群眾的誤解。

4.在隊伍素質上，執法水平難以達到柔性執法的要求。廣大民警是貫徹實施柔性執法的重要載體，社會公眾對公安部門是否柔性執法的評價很大程度上來源于對每一位民警具體執法行為的評價。但是，當前民警隊伍整體素質和執法能力與人民群眾的期待有一定的差距，一些民警沒有牢固樹立執法為民的思想，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”，對群眾“冷、硬、橫、推”等現象仍然存在；一些民警特權思想嚴重，在工作中傲氣、霸氣較重，令群眾望而生畏；一些民警對政策、法律把握不準或受人情、利益等因素干擾，出現玩忽職守、濫用職權、以權謀私，更是對柔性執法的極大破壞。

5.在外部環境上，公安部門執法環境不盡人意。當前，直接或間接影響基層民警柔性執法的因素主要有兩個方面：一是群眾法制觀念淡薄。不少人對違法行為采取不以為然態度，少數人由于受就業、教育、拆遷、腐敗、貧富懸殊等問題的影響，對政府管理產生逆反心理，滋生不滿情緒。因此，對民警執法不夠支持，不能理解，甚至產生抵觸和對立情緒，侵犯民警合法權益。加上現行法律法規對民警的保護不足，對實施暴力襲警、阻礙執法的違法人懲處力度不大，使民警心理受到嚴重挫傷。二是民警經費保障不到位。當前，公安部門承擔的職責越來越大，上路巡邏、處理事故、辦牌辦證、偵破案件、安全宣傳等工作，都需要大量的經費補給。由于經費保障不足，造成民警裝備落后，信息化程度不高，科技手段不強，給執法帶來不便，也影響了民警工作主動性和積極性。

三、提升公安工作柔性執法水平的對策

柔性執法是對公安部門提升執法水平的更高要求，既需要公安部門自身的不懈努力，也需要社會公眾的良性互動；既要有科學完善的體制與工作機制，也要有良好的執法環境。應當充分考慮當前影響民警柔性執法的各種因素，以實實在在的努力取得社會公眾對民警執法工作的最大支持和認可。

1.以深化以人為本思想為目的，為柔性執法塑造深層理念。公安部門既有查處違法行為的行政職能，又有公共安全管理的服務職能。公安部門不僅要在執法中堅持理性、平和，在管理服務中同樣要體現以人為本思想，將柔性理念創新運用到整個公安管理中。注重體現人性化服務，改變過去“管理就是收費，教育就是罰款”的不良形象。努力提高窗口辦事人員效率和服務水平，堅決杜絕“門難進、事難辦、臉難看、話難聽”的“四難”形象，讓每一位辦事群眾都能感受到親和，讓人民群眾享受到優質高效的服務。

2.以加強執法規范化建設為前提，為柔性執法創造運行機制。民警的柔性執法，更多地依靠科學管理的制度及其有效的機制來塑造和體現。當前，應當從既有利于執法目的的實現，又有利于增進社會公眾理解、信任的角度，對執法辦案中容易影響柔性執法的環節進行改革和完善。要從基層民警日常執勤、執法活動的最急需的方面入手，進一步細化各類執法標準，嚴密法律程序，規范執法環節，便于民警執法，提高公安部門的執法規范水平，使每一個執法活動既合乎民警執法，提高公安部門的執法規劃化水平，使每一個執法活動既合乎嚴格、公眾、文明執法的要求，又能夠讓當事人和社會心悅誠服。

3.以提高民警政策法律水平為手段，為柔性執法提供根本保障。柔性執法，既是理念，更是行動，重心在基層，關鍵靠基層一線民警。因此，要使柔性執法理念落到實處，就必須提高基層民警的自身素質。各級公安部門要以“三基”工程、“三項建設”為契機，把對民警進行政策和法律教育作為苦練基本功的一個重要環節來抓。要采取集中培訓等多種形式，組織民警深入學習柔性執法精神實質和有關法律、法規，使民警真正轉變執法理念，在執法過程中切實做到理性、平和、文明、規范，對嚴重違法行為的當事人采取教育和處罰并舉，對違法初犯人和情節輕微者以教育為主，不輕易施以罰款，確保法律效果和社會效果的統一。

4.以加強公安機關宣傳力度為著力點，為柔性執法營造良好環境。一要重視自我宣傳。社會管理工作不可避免地觸及到人民群眾的切身利益，也就不可避免的產生矛盾點，容易引起公眾對民警誤解。如何有效地處理和化解這類矛盾，除了要嚴格依法查處違法人員，還要把違法人員作為宣傳法規的對象，宣傳我們的執法依據，宣傳違法行為容易造成的危害。通過宣傳，既提高違法人員的法律意識和知識，又化解執法后所帶來的種種矛盾。二要加強社會安全宣傳教育。要深入推進安全宣傳，做到持之以恒開展安全宣傳，力爭在宣傳的形式上更活躍，層面更廣闊，效果更明顯。通過宣傳，解決參與者法律意識、安全意識淡薄問題，切實為執勤民警執法提供良好的環境，又把以人為本、關愛生命落到實處。三要正確接受和應用新聞媒體監督。新聞媒體是公眾獲取信息和反映信息的主要途徑，公安部門必須充分認識到新聞媒體的功能和作用，通過新聞發布制度和健全輿論引導機制，在公安民警和新聞媒體架起一座溝通的橋梁，營造一種有利于社會和諧、穩定的良好輿論環境。

總之，柔性執法理念的提出，將更加注重人性化執法，既堅決維護法律的尊嚴，又充分保障違法行為人的合法權益；將更加注重策略調整，綜合運用法律、經濟和教育、協商、調整等方法，最大限度地化消極因素為積極因素。因此，柔性執法理念大大豐富了嚴格執法的內容，也拓展了社會管理的手段，必將推動公安管理工作上更高的層次、更高的水平，實現公安管理新跨越。柔性執法理念，隨著時代變遷、社會進步，其內涵還會不斷豐富，拓展外延，也必將在社會管理工作的發展中發揮更大的作用。

參考文獻：

[1]上海出新規力推柔性執法[EB/OL].一財網，http：//finance.sina.com.cn/roll/20100609/22018091775.shtml，2010-06-09.

[2]沈陽市公安機關深入學習實踐科學發展觀 “保民生、保增長、保穩定”百項新舉措[EB/OL].沈陽警網，http：//www.shenyang110.com. cn/Article/classA/classAd/200904/412.html，2009-04-13.

[3]深入學習實踐科學發展觀做黨的忠誠衛士和人民群眾的貼心人[EB/OL].公安部網，http：//news.163.com/08/1103/11/4PQPA8E8000120GU.html，2008-11-03.

[4]孟建柱稱互聯網給公安維穩帶來新挑戰[EB/OL].新華網，http：//news.163.com/09/1202/11/5PHCGSHJ0001124J.html，2009-12-02.

Discussing the Flexible Enforcement of Public Security Organs

YU Lian-ying，ZHU Chang-hong

（Jiangxi Police College，Nanchang 330103，China）

Abstract： As the public security management，public security organs need to implement flexible enforcement，give full play to the functions of the public security department.For the new requirements of Police management，flexible enforcement requires that the police must change the past rely solely on the means of punishment，to fully reflect the thinking of people first to achieve social management functions.The current police’s flexible enforcement still exist some problems in the enforcement of concepts，perform their duties，and other aspects of behavior and the quality，the public security departments need their tireless efforts and positive interaction of the public to achieve a new leap of Police management objectives.

Key words: public safety management；flexible enforcement；people-oriented[責任編輯 王曉燕]