推進城鄉基本公共服務均等化路徑研究

摘要：實現城鄉基本公共服務均等化是政策傾向，也是必然趨勢。在分析推進城鄉基本公共服務均等化的必然性的基礎上，重點對推進城鄉基本公共服務均等化路徑進行研究。希望理論與實踐并行，一方面學術界繼續完善城鄉基本公共服務均等化理論問題，另一方面上至中央下至地方政府應為推進城鄉基本公共服務均等化的探索和實踐加快步伐。

關鍵詞：基本公共服務；戶籍制度；政府轉型；財力支撐

中圖分類號：F29文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）10-0142-02

一、推進城鄉基本公共服務均等化的必然性分析

1.推進城鄉基本公共服務均等化是人類社會普遍追求公平正義的應有之義。實現社會公平正義是人類孜孜以求的崇高理想，也是中國共產黨人的一貫主張。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中莊嚴宣告：“實現社會公平正義是發展中國特色社會主義的重大任務”。溫家寶總理在2010年3月14日十一屆全國人大三次會議結束后答記者問時又響亮地提出：“公平正義比太陽還要有光輝”。城鄉基本公共服務均等化的推進是社會各方面利益關系得到妥善協調的過程，是人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理的過程，是社會公平和正義得到切實維護和實現的過程。

2.推進城鄉基本公共服務均等化是全體人民共享改革發展成果的必由之路。社會發展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進基本公共服務均等化，是實現人人共享社會發展成果的必然選擇。換句話說，基本公共服務均等化是過程，共享社會發展成果是結果，它們在本質上是一致的。在當前，通過實現基本公共服務均等化，讓人民共享改革發展成果，是解決民生問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、體現社會公平的迫切需要。

3.推進城鄉基本公共服務均等化是中國緩解當前社會主要矛盾的現實需要。中國正處在由生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期，全社會公共需求快速增長與公共服務不到位、公共產品短缺的矛盾日益突出，并已成為當前中國社會的主要矛盾。尤其是隨著農村公共需求的全面釋放，義務教育、公共醫療、最低保障等基本公共產品的供給，已經成為廣大農民現實和迫切的期待。推進城鄉基本公共服務均等化已成為“實踐的呼喚”。

二、推進城鄉基本公共服務均等化路徑分析

（一）制度前提：加快推進戶籍制度改革

戶籍制度改革是必然趨勢，筆者認為在推進戶籍制度改革的過程中應注意如下幾點：

1.推進戶籍制度改革，步伐應放穩，不宜過快。目前，已有13個省、自治區、直轄市已相繼出臺了以取消“農業戶口”和“非農業戶口”性質劃分、統一城鄉戶口登記制度為主要內容的改革措施。這些省市相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統稱為居民戶口，但是農民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發現，教育、醫療保障、就業等卻沒有隨之“升級”，有了進城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。戶籍制度改革涉及非常廣泛的權利與利益的再分配，如果戶籍改革與經濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。戶籍制度的改革難在配套設施的改革，因此必須穩妥推進。

2.推進戶籍制度改革，措施應因地制宜，不宜一刀切。戶籍制度改革很大程度上意味著福利擴大化，需要地方政府的財政支出作為支撐，因此對于經濟發達地區可以率先推進戶籍制度改革。同時由于各個地區各個城市經濟的發展程度和規模的大小也決定了在推進戶籍制度改革時應因地制宜，不同程度的放寬農村居民落戶城市的條件，在社會穩定這一大前提下，穩步有序推進有條件的農村居民轉變為城鎮居民。

（二）職能轉變：加快公共服務型政府的建立

政府轉型是實現城鄉基本公共服務均等化的必然邏輯。為加快公共服務型政府的建立，筆者認為應從以下幾個方面著手：

1.政府職能由“經濟管制型”轉變為“公共服務型”。對于政府職能轉變，不管是從推進城鄉基本公共服務均等化的進程上來說，還是從整個社會的經濟政治文化發展來說，政府職能理應回歸其本位。在操作上，第一，應建立一套完整的各級政府基本公共服務均等化的考核體系或者評價指標體系，實行中央政府對地方政府基本公共服務的行政問責制。第二，應建立以基本公共服務為導向的干部政績考核制度，把公共服務的數量和質量指標納入干部政績考核體系中，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。

2.應劃分好政府對社會以及政府對市場的職能邊界，從而明確政府基本公共服務的職能范圍。目前中國正處于市場經濟的初期，市場發育程度較低，政府職能中的“越位”與“缺位”現象并存，所以政府首先必須認清自身定位，切莫實行不符實際的政策。正如江明融教授所說：“當前政府應將職能定位于‘市場能干的，政府一般不要干’、‘市場能干的，但一時又干不好的，或者可能干壞的，政府要干’、‘市場不能干的，政府一定要干。’”只有明確各級政府的職能定位，才能有效解決政府職能的“越位”問題，切實將主要精力用在基本公共服務供給的“缺位”環節。

3.電子政府是建設公共服務型政府的一條有效途徑。公共服務型政府的核心內涵是強調政府的根本職能是以服務公眾為核心，而電子政府的發展正是通過推動政府的改革與創新來達到服務于民的最終目標，因此兩者在理念上是一致的。對于電子政府，我們不僅要從技術角度理解和運用它，而且要從現代行政的角度深化對它的理解。我們應當認識到，電子政府的推行，不僅具有政務流程操作層面的意義，而且還必然觸及制度和體制層面的要素，具有刺激制度和體制變革的意義，從而加快促進政府的轉型與革新。

（三）財力支撐：完善公共財政體制和轉移支付制度

1.明確及合理劃分各級政府基本公共服務事權。在上述劃分好政府對社會以及政府對市場的職能邊界、總體上明確政府基本公共服務的職能范圍的基礎上，應進一步明確及合理劃分各級政府基本公共服務的事權。事實上有效劃分財權的基礎是劃分事權。各級政府事權的明確劃分，是優化各級財政支出結構的基礎，也為建立規范的財政轉移支付制度提供了客觀依據。

2.以基本公共服務均等化為導向，調整和優化財政支出結構。政府職能回歸的同時，財政支出體系也應以基本公共服務為導向對支出結構作相應的調整和優化。首先，應調整和優化財政資金中行政管理費、政策性補貼、事業經費等的支出。其次，應減少中央財政的經濟建設支出比例，增加基本公共服務支出比例。再次，應增加中央財政對農村基本公共服務的投入力度。最后，應增加中央財政對中西部基本公共服務的投入力度。

3.減少財政層級，加快推進省直管縣的財政體制改革。財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》財預[2009]78號文件明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標。“省直管縣”財政改革是中國加快地方政府機構改革、擴大縣域發展自主權和提高縣鄉財政保障能力的一項重要舉措。根據改革意見，推進省直接管縣財政改革，重在理順省以下政府間財政分配關系，推動市縣政府加快職能轉變，更好地提供公共服務，促進經濟社會全面協調可持續發展。

4.以基本公共服務均等化為導向，完善和規范轉移支付制度。首先，應增加一般性轉移支付規模。一般性轉移支付不規定轉移支付資金的具體用途，可以增加地方政府根據各地的實際情況提供公共服務的自主性。國際上通行的做法是將一般性轉移支付作為中央對地方轉移支付的主要形式，其占全部轉移支付的比例在50％左右。在財政部提交的2009年決算報告中，明確了中央對地方稅收返還和轉移支付情況，即2009年中央對地方稅收返還支出4 886.7億元；對地方一般性轉移支付支出11 317.2億元；對地方專項轉移支付支出12 359.89億元。可見一般性轉移支付并不是中央對地方轉移支付的主要形式，也遠達不到國際上通行的比例要求。因此，從實現基本公共服務均等化的客觀要求出發，應逐步提高一般性轉移支付的比重，使其成為轉移支付的主要形式。其次，應規范與清理專項轉移支付，嚴格控制并逐步降低專項轉移支付比重。從上述財政部提交的2009年決算報告中我們可以發現，專項轉移支付是中國目前中央對地方轉移支付的主要形式。由于專項轉移支付項目繁雜而分散，在管理上面臨諸多矛盾和問題，因此要加強對專項轉移支付的管理，同時還要清理已有的專項轉移支付項目，取消現有的名不副實的過時的項目，整合重復交叉的項目。最后，試行縱向為主、橫向為輔的轉移支付模式。中國應將現有單一縱向轉移模式改為以縱向為主，橫向為輔的模式。在這種模式下，中央政府支持地方政府參與部分轉移支付，貢獻省按依法計算的結果向接受援助的地方政府直接劃撥資金，增加了地區之間的相互支援，也就是將過去的“暗補”改為“明補”，不但激勵了富省也鞭策了窮省，更符合中國地區之間差距較大的國情特點。

（四）觀念轉變：單純農業向安居之所的轉變

推進城鄉基本公共服務均等化，是農民觀念的轉變過程。城鄉基本公共服務均等化的推進一方面改變了農村的整體面貌，另一方面也帶動了農村生產力的解放和發展。農村居民在還原其完整的、能動的“人”的地位的前提下，可以在農村進行地方性的生產或按他們自己的方式加入全球化，而不必成為世界工廠中的一顆任人驅使的螺絲。城鄉基本公共服務均等化的推進將使農村走向現代文明，現代文明不僅是一種生產方式，也是一種生活方式。生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主。農村變成安居之所不再是可能，農村也不再是可以任其消亡的窮鄉僻壤，而是可以體面地生活的地方。

參考文獻：

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[責任編輯 安世友]