國際金融監管改革前沿及監管深化分析

摘要：創新運用金融監管深化理論分析框架對歐盟、巴塞爾Ⅲ及G20的金融監管改革前沿進行了分析，創新提出了金融創新產品風險的國際監管深化發展趨勢，并探索了國際監管深化的實踐啟示，對中國及全球金融監管和金融發展具有重要意義。

關鍵詞：金融創新；金融監管；金融改革；監管深化

中圖分類號：F830文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）10-0081-04

由于金融產品創新的國際化發展，2007年美國次貸危機以及2008年全球金融危機對國際金融市場造成了巨大打擊。國際金融監管相關機構積極推進國際金融監管機制改革，這不僅是金融產品創新的監管需求，更是監管深化理論在監管實踐的反映，對于中國金融監管及金融發展具有重要的啟示意義。

一、金融創新產品風險國際監管改革的前沿發展

1.歐盟金融監管改革前沿。2007年美國次貸危機以及2008年全球金融危機，對歐洲的金融部門和實體經濟造成了重創，迫使歐盟在加強監管、深化協調與促進監管一體化方面進行了一系列改革。2009年6月19日，歐盟理事會在1999年金融服務行動計劃（FSAP）的基礎上，通過了《歐盟金融監管體系改革》（Reform of EU’s Supervisory Framework for Financial Services），成立了歐盟系統風險委員會和歐洲金融監管系統，分別負責歐盟的宏觀和微觀審慎監管，尤其強調歐盟系統風險委員會要從歐盟層面監控系統性風險并加強宏觀審慎監管，及時監測并評估影響歐盟整體金融穩定的風險。2009年7月7日，歐盟經濟與金融會議就如何減少金融監管的順周期性達成了共識，并討論了發展壞賬準備動態模型、建立逆周期資本緩沖、加強業績與報酬關聯度、引入前瞻性會計標準，推動修改公允價值會計準則等一系列改革措施。針對金融產品創新風險引發的系統性金融風險，歐盟議會于2010年9月22日通過了金融監管新法案，成立歐洲系統風險評估委員會和三個歐洲金融監管局。新成立的歐洲系統性風險委員會，由歐盟各成員國的中央銀行行長組成，負責監管整個歐盟金融市場可能出現的宏觀系統性風險，及時發出預警，并提出應對措施，以加強歐盟宏觀系統性金融風險的監管；同時，新成立歐洲銀行管理局、歐洲證券與市場管理局、歐洲保險與職業年金管理局等三家金融監管機構，建立歐洲銀行業、證券業和保險業監管協調機制，分別負責對銀行業、證券業和保險業實施監管。

2.巴塞爾委員會（Basle Committee）的金融監管機制改革前沿。針對2008年全球金融危機，巴塞爾委員會及時研究制定巴塞爾Ⅲ改革方案，而巴塞爾委員會的成立正是由于金融產品創新風險的國際監管需要。20世紀60年代金融產品創新推動國際金融產業的迅速發展，而國際金融監管機制的滯后尤其是銀行國外業務的國際監管不到位等，引發了20世紀70年代初期德國Bankhaut Herstatt銀行和美國Franklin National Bank 銀行的倒閉，促成了1974年年底巴塞爾委員會的成立。20世紀80年代金融產品的進一步創新引發了拉丁美洲國家的債務危機，由于不良貸款過多而資本金過少引發信用風險，導致很多銀行紛紛倒閉，促使巴塞爾委員會將監管機制深化到銀行內部的監管。1988年7月，巴塞爾委員會通過了《關于統一國際銀行的資本計量和資本標準的協議》， 即巴塞爾Ⅰ。但由于該協議對信用風險權重處理過于簡單，忽略了金融市場風險和操作風險尤其是忽略了衍生金融產品等金融創新產品風險的監管，并引起了監管套利等局限性，巴塞爾委員會于1999年6月決定對1988年的巴塞爾協議進行修訂，并于2004年6月最終定稿，即巴塞爾II，又稱巴塞爾新資本協議。巴塞爾II開始關注金融產品創新風險的評估與監管，重點關注信用風險、市場風險和操作風險，并從銀行最低資本的規定、監管部門的監督檢查和市場紀律三個方面加強了銀行監管。相比巴塞爾I，巴塞爾II強調銀行要建立內部風險評估體系，提出了標準法和IRB（Internal Ratings Based Approaches，IRB）基礎方案及高級方案的內部評級法等金融風險評估計量方法，并允許監管部門和不同銀行針對不同的業務和風險的不同特點進行選擇使用，鼓勵銀行采用高級的內部評級法并提高風險管理技術。在具體風險分類評估計量時，建議對信用風險采用標準法和內部評級法，對市場風險采用標準法和內部模型法（the Internal Model Approach，IM），對操作風險建議采用基本指標法、標準法和內部測試法（the internal Measurement Approach，IMA）。巴塞爾II從風險種類的全面監管和風險導向監管、國際監管合作等角度推動了監管深化，但巴塞爾II對流動性風險和金融產品創新風險的關注仍跟不上國際金融產品創新的發展，銀行內部VaR模型及相關風險評估的計算方法也不夠具體和完善，對各類風險的評估方法及風險權重的計量在具體執行上仍存在爭議，尤其是銀行信貸抵押產品風險權重的計量及合格抵押證券的認定上分歧較大。2007年美國次貸危機進一步暴露了巴塞爾II的局限性。典型的例子如美國投資銀行雷曼兄弟在2008年年中的一級資本充足率為11%，到第三季度末仍有420億美元流動儲備，這些雖然符合傳統監管指標，但雷曼兄弟卻在2008年9月13日因信用風險等引發危機而倒閉。從巴塞爾I對資產證券化監管空白到巴塞爾II提出資產證券化監管框架，但仍跟不上金融產品創新的監管要求。

巴塞爾Ⅲ在巴塞爾II的基礎上，針對2008年全球金融危機進一步改革，建議提高銀行一級資本的最低水平，提高銀行業的承受能力，加強風險管理和治理，加強銀行業的透明度和信息披露等，對全球銀行風險監管機制進行全面改革。2010年9月12日，巴塞爾委員會的27個經濟體的央行和銀行監管機構負責人一致通過了巴塞爾Ⅲ改革方案，并經2010年11月11日至12日G20首爾峰會批準通過。巴塞爾Ⅲ是建立在統一資本計量與資本標準（巴塞爾II）基礎上、關于銀行國際監管的一套全面改革框架，包含了加強銀行風險管理和治理、加強銀行的透明度和披露、改善銀行產業的風險承受能力等方面的改革措施，以達到提高銀行壓力的杠桿率或微觀審慎監管和全系統風險的宏觀審慎監管這兩個改革目標。巴塞爾Ⅲ尤其強化了金融衍生產品和證券化產品等金融創新產品的資本監管。巴塞爾Ⅲ改革方案提出更嚴格的資本定義范圍、更高的最低資本比例要求和資本留存緩沖比例要求，推進了全球金融產品創新風險的監管，主要內容如下：為提高銀行金融產品創新風險的承受能力，促進金融穩定發展，巴塞爾Ⅲ提高了銀行最低資本要求比例：將扣除扣減項后的普通股比例從原來的2%提高到4.5%，將一級資本最低要求比例從4%提高到6%，并將總資本比例提高到8%，以提高銀行對金融風險與金融危機沖擊的抵抗力；要求銀行在最低資本要求比例的基礎上，保留2.5%的資本留存緩沖，以限制銀行收益分配促進公司治理機制的完善；要求銀行建立逆周期緩沖資本或其他能充分吸收損失的資本，比例為普通股的0%~2.5%，以應對系統性金融風險，降低市場親周期效應；要求系統重要性銀行建立資本附加費（Capital Surcharges）、或有資本（Contingent Capital）、保釋債(Bail-in Debt)等附加資本，以降低“大而不能倒”帶來的金融風險。經改革，銀行最低資本要求比例和資本緩沖要求比例之和中，除扣減項后的普通股比例提高到7%，一級資本提高到8.5%，總資本提高到10.5%。此外，巴塞爾Ⅲ規定了流動性覆蓋比率（LCR）并修改了凈穩定融資比例（NSPR），以加強對銀行流動性風險的監管。巴塞爾III具體資本改革要求比例（見表1）：

為加強巴塞爾III改革方案的可操作性，考慮各成員國的實際利益，避免各國僅將改革標準運用于本國銀行而損害其國際競爭力，促進協議的盡快達成，巴塞爾III設計了金融監管機制實施的過渡期，并要求各成員國2013年之前將協議內容列入本國法律。過渡期安排要求各成員國在2013年之前，將普通股比例、一級資本最低要求比例、總資本加資本留存緩沖的最低要求比例分別提升至3.5%、4.5%、8%，到2019年之前分別提升至4.5%、7%、10.5%，對于總資本最低要求比例為8%并一直維持。對于不符合一級非核心資本和二級資本的新資本工具，各成員國要從2013年1月1日開始分十年逐步剔除。對于銀行資本的監管調整項，包括未并表金融機構的重大投資、因時間性差異產生的遞延稅資產和按揭抵押貸款收款權等，要從2018年1月1日開始全額扣除。過渡期的具體安排（見下頁表2）：

3.G20峰會與國際金融監管改革。自2008年11月至2010年11月以來，G20共舉辦了五次峰會。從第一次峰會加強國際金融領域監管規范到第五次峰會加強國際金融監管協調等，幾乎每次峰會都討論了國際金融監管協調的相關議題。G20雖然是布雷頓森林體系框架內非正式對話的一種新機制，但在推動發達國家和新興市場國家合作并促進國際金融穩定和經濟的持續增長方面發揮了越來越大的積極作用。根據G20關于2009年4月2日的倫敦峰會決議，2009年6月26日成立了金融穩定委員會以代替原有的金融穩定論壇，包括G20所有成員國及相關國際組織和經濟體。該委員會的主要任務就是加強金融監管應對金融風險以促進和維護全球金融穩定。2010年G20首爾峰會進一步推進了國際金融監管改革：一是加強全球金融體系改革，構建一個新的國際金融監管框架，以確保世界經濟的穩定、可持續發展，其核心內容包括銀行資本和流動性標準，以及改善金融監管、有效解決具有系統性重要地位的金融機構問題的措施。該框架將限制過去金融產業的過度行為以更好地服務于經濟發展，并確保金融體系具有更好應對危機的彈性。二是進一步改進對大宗商品衍生品市場的監管，加強針對影子銀行的監管，明確監管全球大型金融機構（SIFI）的國際標準和原則。加強消費者保護，提高金融市場的效率和完整性，從而進一步鞏固全球金融安全網。

二、金融創新產品風險國際金融監管改革的監管深化理論分析

自20世紀末60年代以來，由于自由主義思潮促進對金融監管的放松，推動了國際金融產品創新以及國際金融市場的快速發展。美國經濟學家E. S.肖于1973年系統提出了金融深化理論，認為各國政府應當放棄對金融市場的干預和控制才能實現金融深化，從而促進經濟增長。然而，2007年美國次貸危機引發全球金融危機恰恰說明金融自由化不是無限制地自由化，而是在市場經濟法治化發展下的一種自由化，否則必然會引發金融危機。過度金融自由發展其實是自由主義思想的一種誤解，而金融創新產品風險引發的金融危機也是監管深化理論發展滯后的一種表現。國際金融監管改革是對過度金融自由的一種糾正，其實質不是監管嚴與松的問題，而是監管深化（余海斌、王慧琴，2010）的一種實踐反映。由于金融深化理論與實踐都快速發展了，但是監管深化理論及實踐都是滯后的，導致了金融風險過度積聚并引發金融危機。金融監管深化發展既不是無力監管也不是無限監管，監管深化要求監管的度要適當，對市場的干預要適度，對于具體的監管方法和監管技術等要不斷發展。從監管深化理論框架來分析，國際金融監管改革推進了監管理念、監管目標、監管機制、監管方法和技術等方面的監管深化。

1．金融創新產品風險導向監管理念的認識進一步提高，監管范圍進一步擴大。從改革內容來看，金融衍生產品等更多的金融創新產品被納入監管范圍。對金融創新產品的高風險性、高杠桿性、風險透明度不高等特點，金融機構推動創新產品風險擴張的薪酬激勵機制，以及信用評級機構對金融創新產品風險的作用機制等，從監管角度提高了認識。

2．金融創新產品引發的系統性風險首次明確納入改革目標，中央銀行在應對系統性風險及金融穩定職能得到強化。從改革內容來看，系統性金融風險被明確納入改革目標，并成立相關部門專門負責系統性風險的防范和處理。同時，不管是對金融創新產品風險引發的一國金融市場的系統性風險還是全球金融市場的系統性風險，不管是英美兩國的金融監管機制改革還是國際金融監管協調與合作機制改革，都強化了中央銀行對金融創新產品風險的監管職能，以促進維護金融穩定目標。

3．各成員國國內金融監管機制進一步完善，金融監管國際協調與合作機制進一步強化。由于2007年次貸危機引發2008年全球金融危機，金融創新產品風險已不僅僅涉及一國金融監管，更涉及全球金融監管。英美等國家在加強國內金融監管機制改革的同時，也積極促進國際金融監管機制的協調與合作。從歐盟到G20峰會等，都一直在建立健全金融監管的國際協調與合作機制。

4．金融產品創新風險的監管方法進一步科學化，監管技術進一步提高。不管是英美等國家關于提高金融信息披露與收集機制、風險計量方法與模型的改進、壓力測試的應用等，還是巴塞爾III對資本計量的方法與技術改革、對國際會計準則的改進等，都在推進對金融產品創新風險的監管方法與技術的科學化。這些都是監管深化的實踐反映。

三、金融創新產品風險國際監管深化的實踐啟示

從國際金融監管改革內容來看，金融創新產品風險的國際監管機制改革體現了監管深化的以下幾個實踐趨勢，對于中國金融監管深化實踐具有重要啟示。

從歐盟金融監管深化發展的實踐來分析，歐盟雖然從加強歐盟立法、建立健全歐盟金融監管機制等方面不斷推進歐盟金融監管一體化，加強歐盟各成員國金融監管的協調與合作，但由于歐盟各成員國分散化的財政主權及國家利益等因素的不利影響，歐盟作為一個經濟體在金融監管一體化改革方面的實踐仍有待進一步深化，新成立的歐盟金融監管機構有監管作用也有待進一步各成員國的改革推動。

巴塞爾III改革方案構建了當前國際金融監管改革的最有影響力的機制。2010年11月11日至12月20日，首爾峰會批準通過改革方案，使之開始對各成員國逐步產生約束力。巴塞爾III重新定義了新資本范圍，提高了銀行資本實力，加強了流動性風險和信用風險監管、強化了跨境銀行監管和宏觀審慎監管，有助于維持長期金融穩定和經濟增長。針對金融創新產品風險，巴塞爾III特別規定了資本的監管調整項，要求對按揭抵押貸款收款權（mortgage servicing rights）和未并表金融機構的重大投資（investments in financial institutions）等資本的計量時，從2014年開始扣除20%并逐年遞增20%，從2018年1月1日開始全額扣除。這一規定降低了金融創新產品風險對銀行的沖擊，提高了銀行對金融創新產品風險的抵抗能力。在銀行計量評估金融創新產品風險時，巴塞爾III建議使用新資本協議對資產證券化風險權重進行計量，并進一步完善對再證券化產品創新風險暴露的處理。但從實踐運行展望角度來分析，巴塞爾III對資本金計算的新規定雖然提高了銀行核心資本，但也將促使包括中國在內的全球銀行一級資本充足率下降，部分銀行尤其是中小銀行可能面臨資本短缺，對短期經濟增長及經濟困難的成員國可能帶來一定負面影響。巴塞爾III雖然加強了監管，尤其是金融創新產品風險的監管，但在短期將增加金融投資者的貸款成本，貸款難度有可能加大，對金融產品的進一步創新有一定負面影響。從國際金融監管實踐來看，巴塞爾III改革方案還有賴于各成員國在執行中的協調與合作，尤其是相關金融數據的定義范圍、金融數據的準確性和可靠性、金融數據使用的規范性和匹配性等都會影響金融風險的評估與計量，從而間接影響巴塞爾III的實施效果。G20峰會雖然通過了巴塞爾III，但由于各國金融創新產品發展不一致及各成員國利益的不同等因素，尤其是對各國銀行國際競爭力的影響因素，各成員國在具體執行改革方面需要進一步加強協調。

對于中國金融監管改革來說，例如，巴塞爾III對內部評級法的應用要求、金融信息在金融風險的評估與計量等監管方法與監管技術的實施，對中國金融機構在加強金融數據的收集處理、金融數據的模型應用等、金融監管人才的培養等方面都形成一定壓力，需要從多方面進一步加強，以更好地落實巴塞爾協議；又如，關于金融創新產品的監管方面，有些成員國如美國是金融產品創新過度，而中國是行政性監管過度，對市場經濟的干預過多，市場化監管不足，因此在國際金融監管協調與合作方面應該區別應對，以促進中國金融創新產品的發展；再如，國際金融監管協調機制的建立健全，對于加強中國“一行三會”之間及與財政部、發展改革委等相關監管部門之間的協調具有重要啟示。

參考文獻：

[1]Basle Committee on Banking Supervision，History of the Basel Committee and its Membership， http://www.bis.org/bcbs/history.htm.

[2]Basle Committee on Banking Supervision，International regulatory framework for banks (Basel III)，http://www.bis.org/bcbs/basel3.htm.

[3]Basle Committee on Banking Supervision，12 September 2010，Group of Governors and Heads of Supervision announces higherglobal minimum capital standards，http://www.bis.org/press/p100912.htm.

[責任編輯 陳麗敏]