鄉鎮民政資金規范化管理的制度體系研究

摘要：民政資金是國家用于對優撫對象的基本生活保障和對城鄉困難群眾救助的專項資金，其作用的發揮依賴于多種力量的支撐。當前研究民政資金規范化管理制度體系的建構顯得尤為迫切，這勢必為其良性運行提供路徑依賴。甘肅省隴西縣這個個案具有典型的代表性。

關鍵詞：鄉鎮；民政；制度體系；研究

中圖分類號：F12文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）10-0099-02

隨著社會轉型和社會變遷的加劇，民生問題成為我黨和各級政府的一項重要課題，特別是對弱勢群體的關心在近幾年成為社會各界共同關注的一個焦點，為了解決這一系列的問題，各級政府采取了一系列舉措，其中之一就是鄉鎮民政資金的投入額度逐年增加，但是由于受歷史、地理位置等諸多因素的影響，鄉鎮民政資金的規范化管理成為目前一個棘手的問題。民政資金是國家用于對優撫對象的基本生活保障和對城鄉困難群眾救助的專項資金，是“救命錢”、“解難錢”，確保民政資金專款專用，確保民政資金準確、及時、足額地發放到民政對象手上，是各級政府及民政工作者的重要職責。

一、現狀及存在的主要問題

甘肅省隴西縣鞏昌鎮目前有農村低保戶7 489人，城市低保對象4 158人，農村五保對象280人，有優撫對象230多人。僅2008年，縣本級財政投入各類民政資金 1 200多萬元，爭取上級民政專項資金近 40萬元。由于鄉鎮民政工作人員受自身條件、制度建設不健全等因素的影響，鄉鎮民政資金在規范化管理中還存在一些不足。

1.鄉鎮民政工作人員對工作的思想認識不夠。民政資金是“救命錢”、“解難錢”，能否把這部分資金真正地用到民政對象身上，直接關系到黨和政府“民心工程”的構建。鄉鎮民政干部作為民政工作最基層的工作人員是民政對象最“貼心”的人，是黨和政府惠民政策最真實的踐行者。但是由于受傳統思維的影響，基層民政工作人員在思想認識上還存在一些問題。第一，鄉鎮民政工作人員缺乏工作上的主動性，沒有形成深入弱視群體、走村入戶的調研習慣，一般都是服從上面的安排，或者是迫于各種壓力而采取平均分配主義；第二，由于受到劃撥到鄉鎮民政資金有限和需求人群較多雙重因素的影響，鄉鎮民政工作人員只是充當了執行者的角色，沒有形成向上級政府建言獻策的習慣；第三，缺乏現代民政理念中的服務理念。人是一個具有能動性的主體，作為各種救助對象的人員也不例外，隨著民政工作理念的轉變，民政工作人員應該樹立“助人自助”的服務意識，通過“輸血”使其具備“造血”的能力，而不能使其形成“等、靠、要”的思想，以至形成“社會福利病”。

2.鄉鎮民政資金違紀現象較為突出。在這次調研中發現，鄉鎮民政資金的管理、使用逐步規范，違規違紀問題逐年減少，但仍然存在不少問題。第一，擠占挪用民政資金現象仍然存在。在調研中發現部分鄉鎮民政所沒有把下撥的民政資金用到受災的農戶，而是用于辦公經費或其他費用。第二，截留民政資金現象時有發生。由于部分鄉鎮財政吃緊，把上級撥付的專項民政資金截留挪作他用，較為典型的就是挪用到鄉鎮政府各機關的辦公經費或其他。第三，存在民政資金未足額落實到位現象。部分鄉鎮由于鄉鎮財政資金困難，不能保證鄉鎮財政預算中民政資金的及時到位，拖欠、占用民政資金現象較為普遍。

3.民政資金的發放缺乏動態化的管理。事物總是處在不斷的變化和發展之中，民政對象也不例外。在調研中發現，在“應保盡保”的政策指導下，缺乏“應退就退”的動態管理機制。這主要表現在兩個方面：第一，鄉鎮民政工作人員缺乏入戶調研的習慣，對應該實施幫助對象的信息掌握不足，導致部分群眾意見很大；第二，鄉鎮民政所和工作人員沒有建立一套較為完善的動態化管理機制，致使一些管理方法難以得民心。比如，某低保戶的子女已大學畢業參加工作，家庭收入有所增加的情況下依舊領取低保金就不符合“應退就退”的要求。

二、存在問題的主要原因

1.鄉鎮民政工作人員的認識存在誤區。誤區一：民政工作就是普通的行政工作。民政工作是為特殊人群服務的，這項工作不僅需要具備良好的專業素質，還需要過硬的道德素質。但在調研中發現，一些民政干部認為在工作中只要不出什么“亂子”就可以了，“為民分憂”、“樹黨形象”都是次要的。誤區二：民政工作是以管理為主而不是以服務為主。中國社會自古以來就是一個“官本位”的社會，受此傳統思維的影響，鄉鎮民政工作人員缺乏現代民政理念，具體表現之一就是在工作中被動地等民政對象自己來講自己的困難，而不是民政工作人員自己親自入戶摸底調查進而掌握民政對象的詳細信息。誤區三：評價自己工作績效的是上級領導而不是民政對象。中國的行政機制就是對上負責制，決定一個行政干部升遷的是自己的上司，而不是普通老百姓。在這樣的潛規則影響之下，大多數鄉鎮民政干部著眼于“面子工程”，缺乏實干精神，缺乏和老百姓交朋友的習慣。

2.鄉鎮政府行政經費短缺。一是部分鄉鎮由于鄉鎮資金困難，不能保證民政資金的按時到位和足額發放，且法律意識淡薄，造成民政資金擠占挪用現象。二是個別鄉鎮基礎差、底子薄，財政多為“吃飯財政”，致使民政資金不能全額落實到位。三是單位領導法制觀念淡薄、財會人員業務素質低、資金主管部門監管不力，導致了擠占挪用、截留等問題的發生。四是由于鄉鎮民政專項資金一般都是由縣民政局直接劃撥鄉鎮財務所之后，再由鄉鎮財務所劃撥給民政所，這就往往造成了鄉鎮民政資金經常被挪作他用，從而難以實現“捆綁式”的使用。

3.民政資金動態化管理制度不健全。為了保證鄉鎮民政資金的正確使用，各級民政部門先后采取了各種舉措，起到了一定的效果，但就目前而言，現有的制度不足以解決各種各樣的現實難題。具體地說，究竟什么樣的標準就符合享受低保在各鄉鎮就沒有一個明確文件和制度架構。同樣地，對于彈性空間比較大的零時救助也缺乏可操作的方法，而與此相反，有鄉鎮民政干部反映，零時救助的事件一般都是一些緊急事件，需要應急處理和資金，但是由于存在煩瑣的審批手續，導致零時救助在操作上比較困難。另外，對于一些比較大的、由各種社會慈善組織提供資助的項目缺乏動態的監管機制。

三、基于原因分析基礎上的對策建議

1.樹立現代民政理念。提高對加強民政專項資金管理重要性的認識。民政資金是國家用于優撫對象的基本生活保障和對城鄉困難群眾救助的專項資金。民政資金管理如何，直接關系到民政對象的合法權益能否得到保障，影響到經濟發展和社會穩定。因此，各級政府和有關部門要從踐行“三個代表”重要思想的高度，認真履行職責，加強管理，確保民政資金專款專用，確保民政資金準確、及時、足額發放到民政對象手中。

2.和其他部門聯手治理民政資金管理中的問題。一是堅持管理制度化。為加強民政資金的管理，縣民政局和縣財政局應結合本縣的具體情況，系統完善制定《民政專項資金管理辦法》，進一步明確各項民政資金的使用范圍、救助對象、審批和發放程序、社會監督措施等，使每項民政資金怎么用、用在哪些范圍、如何審批和發放都要有詳細的界定。二是向上級政府部門建議和同級行政執法部門聯合治理挪用、截留民政資金的違法現象。三是和財政局聯手對鄉鎮民政資金進行跟蹤審計，通過科學的工作方法，把一些違規、違法的做法在源頭上切斷。

3.構建鄉鎮民政資金的動態化管理機制。一是引入社會工作中“助人自助”的服務理念，力促低保對象盡快脫保。加強自身“造血”機制建設，從源頭上解決鄉鎮低保脫貧致富、退出低保的根本。二是深化分類救助機制，逐步取消低保“終身制”。建立健全低保檔案管理制度，在鄉鎮每季復核、縣區抽查復審，半年全面復審的基礎上，重點對持“紅卡”對象進行調研，查家庭收入變化，以逐步取消低保“終身制”。 三是完善民主評議機制，力克低保對象“福利病”。建立由村（居）兩委會人員、民政聯絡員、部分黨員代表和全體村（居）民代表組成民主評議會，對擬退出低保的低保對象實行和硬化定期評議。四是建立救助漸退機制，確保退保對象生活“平穩過渡”，實施由“幫”到“扶”的轉變。五是各鎮初審、公示、民政局審批、復查等報批手續，對確實符合低保的對象將其納入低保范圍。六是繼續實行低保金通過銀行按月社會化發放的政策，保證低保金按時、足額、直接發到低保戶手中。七是簡化零時救助的審批程序，放權于鄉鎮民政干部，給他們以充分的信任。

[責任編輯 陳麗敏]