黃河三角洲保護區執法管理現狀及對

摘要：自然保護區執法管理是一項基礎性、重要性工作，對保護區內的自然資源和自然環境，維護自然保護區正常秩序，保持生態平衡，促進自然保護區健康快速發展具有十分重要的意義。近年來，執法管理隊伍不斷壯大，執法管理水平有了很大提高。但與國家級示范自然保護區和黃河口生態旅游區建設發展要求相比，還有一定差距。本文著重分析研究自然保護區執法管理現狀，提出了加強執法管理的措施和建議。

關鍵詞:自然保護區執法現狀對策研究建議

中圖分類號:F32文獻標識碼:A文章編號:1674-098X(2011)03(a)-0190-02

1 保護區執法管理現狀

1.1 職責及機構設置

黃河三角洲國家級自然保護區承擔著貫徹執行國家有關自然保護區的法律、法規和政策，依法保護自然資源和自然環境，對違法國家有關自然保護區的法律、法規和政策的行為進行制止，提出處理意見；依法管理保護區內的林木資源，處理有關涉林案件等職責任務。自然保護區管理局設立于1992年12月，是依法批準的代表市政府對保護區實施具體管理的專門機構。下轄一千二、黃河口和大汶流三個管理站，接受自然保護區管理局和所在縣區的雙重管理。設有辦公室、管理科、執法檢查巡邏管隊等機構，有干部職工223人，其中：技術人員129人，行政管理人員44人，工人50人。健全的管理機構和執著的管護隊伍為維護國家和區域的生態安全提供了可靠保障，為保護區的發展奠定了堅實的基礎。

1.2 保護區執法管理情況

1.2.1 加強保護宣傳教育

政策法規宣傳是做好自然保護區管理工作的前提和基礎。以愛國主義教育基地、黃河濕地博物館等為載體，充分利用電視、廣播、報紙等新聞媒介，采取多種形式加強對《中華人民共和國自然保護區條例》、《野生動植物保護法》、《森林法》、《森林防火條例》等法律法規和自然保護知識的宣傳力度，人們遵守自然保護區法律法規的自覺性及自然保護意識明顯提高。

1.2.2 執法設施建設

自然保護區執法管理基礎設施建設比較完善，建有檢查站35處，了望臺16處，修建巡護路80公里，埋設界樁500個，樹立限制和指示性標牌45個，建設通訊塔3處，巡邏執法車輛6部。黃河口管理站和大汶流管理站設有自動監控設備，為做好自然保護區管理工作提供了保障。

1.2.3 嚴格依法管理

（1）根據有關法律法規，結合當地實際，制訂了《山東黃河三角洲國家級自然保護區管理暫行辦法》，以市長令頒布實施。

（2）制定了嚴格的規章制度，層層落實保護管理責任制。嚴格執法，文明服務，維護了自然保護區的正常保護管理秩序，使保護區管理工作納入制度化、法制化軌道。

（3）加大巡邏檢查力度。實行24小時不間斷巡邏，對進區人員、車輛嚴格登記檢查，充分利用監控設備等設施，提高自然保護區預警監測能力，依法制止捕殺狩獵等各種破壞自然資源和自然環境的不法行為。

（4）加強土地海域管理。按照《中華人民共和國海域使用管理辦法》、《自然保護區土地管理辦法》和國家海洋局《關于進一步加強自然保護區海域使用管理工作的意見》等有關法律法規和規定，根據自然保護區功能區劃，加強執法管理，堅決制止、查出各種非法開墾土地和占用海域等不法行為。

（5）加強油田建設項目管理。按照核心區管死、緩沖區管嚴、實驗區科學合理利用的原則，以《油田勘探開發建設項目監督管理辦法》為依據，加強對自然保護區內的油田勘探開發建設項目的審批管理，嚴格報批程序，對批準的油田作業項目和工程建設項目，加強事前、事中、事后檢查，按照批復內容進行核實，查處各種建而不報、報而未批、未落實生態補償措施等違規行為，維護正常管理秩序，提高規范化管理水平。

（6）加強社區共建。加強與周邊縣區和土地部門、海洋與漁業部門、環保部門、林業、黃河口管理局等部門單位的溝通協調，建立和諧友好的工作關系，強化聯合執法，群防群控，贏得他們對保護區工作的關心、理解和支持，提高他們參與自然保護工作的積極性。

2 保護區執法管理存在的問題

2.1 執法水平不高

2.1.1 執法人員少而且素質參差不齊

缺乏有較高思想素質，既懂法律又懂科學技術的執法人員。

2.1.2 自動監控能力差

目前，自然保護區有兩個管理站雖已安裝了監控設備，但其監控范圍有限，自動化程度較低，難以滿足執法需要。

2.1.3 執法經費投入不足

執法技術裝備差，專用車輛較少，在一定程度上影響了自然保護區管理工作。

2.2 執法能力不強

自然保護區管理局沒有設置完全職能的公安機構，對保護區的破壞性案件缺乏必要的執法手段；自然保護區管理局不具備行政執法主體資格，沒有專門的執法監察隊伍。

2.3 宣傳不夠廣泛

宣傳形式單一，宣傳教育不夠廣泛，人們的法律意識淡薄，自然保護知識水平較低，環境道德意識較弱，自覺遵守和貫徹實施自然保護區有關法律法規，參與自然保護區保護管理的積極性、自覺性不高，全社會關心、支持自然保護區發展的氛圍還沒有真正形成。

2.4 制度不夠健全

自然保護區專門的執法管理規章制度還不全面、不系統，可操作性有待于提高。如由于受群眾自身素質、傳統文化等多種因素影響，公眾的自然保護意識，尤其是參與意識，仍處于較低水平。建立科學的公眾參與制度，對于有效保護管理自然保護區十分必要。

2.5 機制不夠完善

2.5.1 監督機制

《山東黃河三角洲國家級自然保護區監督檢查辦法》以及社會監督還不完善，致使自然保護區內的土地、海域、工程項目管理較為混亂。

2.5.2 部門聯動機制

目前，由于自然保護區體制等諸多因素，相關部門之間存在分歧，協作配合不力。

2.5.3 獎勵機制

獎勵機制欠缺，沒有真正激發人們支持、參與自然保護區管理工作的積極性。

3 對策及建議

3.1 加大執法力度

按照國家林業局“一區一法”的要求，積極爭取省人大常委會制定頒布《山東黃河三角洲國家級自然保護區管理條例》，為執法管理和依法治區創造良好的法制條件。堅持依法治區、依法管區，加大有關法律、法規的貫徹落實力度，加強區內土地、海域和油田建設項目的管理，為自然保護區的發展創造良好的內部和外部環境。成立執法監察隊伍和治安隊伍，行使區內的行政處罰權，保護區內自然資源、自然生態系統和國家財產，維護區內的社會治安，依法查出破壞保護區自然資源和自然生態系統的違法犯罪行為。

3.2 完善管理機制

3.2.1 加強執法監督機制建設

隨著自然保護區的建設發展，監督機制顯得更加重要，它是保證執法依法進行的必不可少的條件。要結合自然保護區實際，建立完善《山東黃河三角洲國家級自然保護區監督檢查辦法》，擬定年度及月份監督檢查計劃，細化明確檢查內容，定期不定期對各管理站的執法工作情況進行有效監督。

3.2.2 加強部門聯動機制建設

自然保護區的管理涉及諸多部門，加強溝通聯系，搞好協作配合，取得他們對自然保護管理工作的支持和參與。

3.2.3 加強獎懲機制建設

充分利用報紙、電視等新聞媒體等多種宣傳方式對破壞自然資源和自然環境的不法行為和典型案例予以曝光，發揮其警示和震懾作用。同時，制定獎勵辦法，保護管理較好的單位和個人給予充分肯定以及一定的鼓勵與獎勵，提高其積極性。

3.3 加強保護區的執法宣傳

建立自然保護區宣教體系，組織各種宣傳活動，采取出動宣傳車、發放明白紙、利用廣播電視等新聞媒體等多種形式，搞好執法宣傳教育，提高人們保護自然資源和自然環境的意識，增強人們保護生態環境、保護濕地和保護鳥類的自覺性和積極性，使其主動參與自然保護區管理，努力營造全社會關心、支持和保護自然保護區的濃厚氛圍，實現人與自然協調發展。

3.4 加強保護區執法隊伍建設

根據自然保護區管理要求，不斷充實執法隊伍，以自然保護區法規選編為基礎，定期組織執法培訓，不斷提高執法人員的思想道德和政策業務素質。加強執法隊伍標準化、規范化管理，提高執法水平和能力，建設一支精干、高效、廉價和文明的執法隊伍。

3.5 加強執法能力建設

要切實強化管理職能，加強執法監察能力，提高執法水平。實行定期檢查與不定期檢查相結合，專項檢查與綜合執法相結合，獨立執法與聯合執法相結合，維護自然保護區內的生產經營秩序，保護自然保護區的自然資源和自然環境。加大違規案件排查和執法監督檢查力度，加大管理站管護隊檢查巡邏密度，消滅管護死角，維護好保護區管理秩序。

3.6 提高執法科技含量

加大投入，加強硬件建設，安裝監控裝置，購置先進的設備和儀器，實現遠程定量化監控，提高自然保護區執法的效率和能力。

3.7 實行執法管理工作專項考核

結合自然保護區實際，制定簡明、有效的執法管理考核指標和考核辦法，細化量化考核內容，將任務落實到人頭。建立執法管理責任制，實行半年一考核，半年一通報，同時，嚴格責任追究。

3.8 完善公眾參與制度

建立廣泛的公眾監督制度和公眾管理制度，鼓勵成立自然保護組織或綠色團體，對破壞自然資源和自然環境的不法行為進行公眾管理，并根據實際情況，對其進行勸導、舉報，自然保護區可適當給予這些組織或團體一定的獎勵，鼓勵其參與自然保護工作的積極性和主動性。

參考文獻

[1] 趙延茂，宋朝樞.黃河三角洲自然保護區科學考察集[M].北京:中國林業出版社，1995.