我國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的缺陷與完善

摘要：完善的法人治理結(jié)構(gòu)，是民辦高校架構(gòu)現(xiàn)代學(xué)校制度的重要特征之一，但是，在實(shí)際的運(yùn)行中，民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)還存在很多的缺陷和不足，妨礙了民辦高校的持續(xù)發(fā)展，因此完善法人治理結(jié)構(gòu)已成為民辦高校的必然選擇。

關(guān)鍵詞：民辦高校；法人治理結(jié)構(gòu)

作者簡(jiǎn)介：張鴿，女（1986-），山西省河津市人，西安電子科技大學(xué)人文學(xué)院高等教育學(xué)碩士研究生。

[中圖分類號(hào)]：G47[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]：A

[文章編號(hào)]：1002-2139(2011)-18-0219-01

一、民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵與確立

（一）民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，是指民辦學(xué)校作為獨(dú)立的法人實(shí)體，在舉辦者(出資人)、決策者、管理者和教職工等權(quán)益相關(guān)人之間建立的有關(guān)學(xué)校運(yùn)營(yíng)與權(quán)利配置的一種機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)，以及通過(guò)這種組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和配套機(jī)制等一整套制度安排。“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)最一般的表述，其關(guān)鍵在于明確和合理地配置民辦高校的出資人、董事會(huì)、校長(zhǎng)和其他利益相關(guān)者之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，從而形成有效的制衡關(guān)系，促進(jìn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。

（二）民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的確立

從法學(xué)的視角講，高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)主要研究在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的權(quán)利配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)造問題，即高等學(xué)校法人各權(quán)利主體之間的權(quán)利配置與權(quán)力運(yùn)行機(jī)制問題。

《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。其主要內(nèi)容有：第二十條：學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由五人以上組成，設(shè)理事長(zhǎng)或者董事長(zhǎng)一人。理事長(zhǎng)、理事或者董事長(zhǎng)、董事名單報(bào)審批機(jī)關(guān)備案。第二十一條：學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)行使下列職權(quán)：（1）聘任和解聘校長(zhǎng)；（2）修改學(xué)校章程和制定學(xué)校的規(guī)章制度；（3）制定發(fā)展規(guī)劃，批準(zhǔn)年度工作計(jì)劃；（4）籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，審核預(yù)算、決算；（5）定教職工的編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)；（6）決定學(xué)校的分立、合并、終止；（7）決定其他重大事項(xiàng)。其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的職權(quán)參照本條規(guī)定執(zhí)行。

二、我國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的缺陷

（一）董事會(huì)結(jié)構(gòu)不完善

在我國(guó)目前的民辦高校的董事會(huì)中，其組成人員單一，基本是由投資人或投資人的近親屬組成，缺乏教職工和社會(huì)人士的參與。即使有投資人以外的人擔(dān)當(dāng)董事也僅是一個(gè)頭銜，基本不出席董事會(huì)和履行董事會(huì)的職權(quán)。在此情形下，出資人利用其在董事會(huì)的優(yōu)勢(shì)，使董事會(huì)成為一個(gè)出資人說(shuō)了算的機(jī)構(gòu)，變成了“一言堂”，受資本公會(huì)里性質(zhì)的影響，很容易造成決策的極端化—過(guò)分地追尋投資人的經(jīng)濟(jì)利益而忽視教師、學(xué)生等群體的利益和降低學(xué)校對(duì)社會(huì)效益的關(guān)注程度。

（二）校長(zhǎng)和董事會(huì)的權(quán)力職責(zé)不明

在民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)是最高的決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)受聘于董事會(huì)，并執(zhí)行董事會(huì)的決議，雙方應(yīng)是職責(zé)分明，各司其職，但現(xiàn)實(shí)中，一些民辦高校的投資公司董事長(zhǎng)、學(xué)校董事長(zhǎng)和校長(zhǎng)三職由一人擔(dān)任，出現(xiàn)了企校不分、校董合一、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一掌管的狀況，導(dǎo)致學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)投入精力不足。有的學(xué)校即使兩者分開，但是職責(zé)分工不明、關(guān)系不順，董事會(huì)權(quán)力過(guò)于膨脹，過(guò)多地干預(yù)學(xué)校具體事務(wù)和日常行政事務(wù)，導(dǎo)致校長(zhǎng)難以獨(dú)立行使職權(quán)。

（三）缺少有效的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

一方面是外部監(jiān)督不足，受我國(guó)高等教育辦學(xué)體制的影響，政府對(duì)公辦高校的監(jiān)督更為有利，但民辦高校的政府專門主管部門一直處于空缺狀態(tài)，無(wú)法對(duì)民辦高校的規(guī)范管理和持續(xù)發(fā)展給予及時(shí)的指導(dǎo)。

另一方面是內(nèi)部監(jiān)督缺失，現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)一般都由股東大會(huì)（最高權(quán)力機(jī)構(gòu)）、董事會(huì)（決策機(jī)構(gòu)）、監(jiān)事會(huì)（監(jiān)督機(jī)構(gòu)）和總經(jīng)理（執(zhí)行機(jī)構(gòu)） 四大部分組成，各部分各司其職，相互制衡。但在我國(guó)，現(xiàn)行法律只對(duì)民辦高校決策機(jī)構(gòu)（董事會(huì)）和執(zhí)行機(jī)構(gòu)（校長(zhǎng)）的設(shè)置作了明文規(guī)定，而對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置并沒有做具體規(guī)定。因此，從完整意義上說(shuō)，很多民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)都存在不足—缺少常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒有形成完善的權(quán)力制衡機(jī)制。

三、我國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善

（一）不斷完善董事會(huì)制度

綜合國(guó)內(nèi)外民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全董事會(huì)制度必須從成員構(gòu)成和議事決策規(guī)則兩方面完善。

一是保證董事會(huì)成員構(gòu)成多樣化，特別是吸收教師職工和社會(huì)人士代表進(jìn)入董事會(huì)，由多方代表構(gòu)成的董事會(huì)才能保證決策的民主和教育公益目的的實(shí)現(xiàn)。相關(guān)法律必須強(qiáng)制性規(guī)定民辦高校董事會(huì)成員中教師職工和社會(huì)人士代表的比例不得低于三分之一，同時(shí)還要限制與董事有近親屬關(guān)系的人員擔(dān)任董事，從多方面努力，確保民辦高校公益目的得以實(shí)現(xiàn)。

二是建立健全董事會(huì)議事章程，規(guī)范其決策運(yùn)行程序，提高董事會(huì)的決策能力。董事會(huì)的決策離不開董事會(huì)的議事章程，董事會(huì)的各項(xiàng)工作都必須依照議事章程來(lái)開展。

(二)完善民辦高校內(nèi)外的監(jiān)督機(jī)制

1.完善外部監(jiān)督機(jī)制

可以借鑒日本對(duì)私立學(xué)校的做法設(shè)立專門主管民辦高校的機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要是：審批學(xué)校的設(shè)立、合并、解散、組織變更的申請(qǐng)；對(duì)私立學(xué)校違反法律規(guī)定時(shí)，違反主管機(jī)關(guān)基于法律規(guī)定制度的命令時(shí)，或六個(gè)月以上不授課時(shí)，可命令其暫時(shí)關(guān)閉；所轄主管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)學(xué)校法人有違反國(guó)家法律規(guī)定，不接受處分和逃避監(jiān)督、違法經(jīng)營(yíng)、法人成員有重大不法行為等時(shí)，有權(quán)解散學(xué)校的法人；私立學(xué)校要取得學(xué)位授予權(quán)，要經(jīng)過(guò)有關(guān)主管部門的審查和批準(zhǔn)。

2.完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)代法人的治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)事會(huì)是不可缺少的組成部分，公司法規(guī)定公司必須設(shè)立監(jiān)事會(huì)，并且職工代表不得少于三分之一。鑒于此我國(guó)民辦高校法人也應(yīng)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，民辦高校的監(jiān)事會(huì)應(yīng)由出資人、教職工和學(xué)生三方的代表出任，以保護(hù)他們的共同利益，使監(jiān)事會(huì)成為相互聯(lián)系的整體。需要指出的是，監(jiān)事不能同時(shí)擔(dān)任董事，以最大限度地保證監(jiān)事的獨(dú)立性。監(jiān)事會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)督學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)狀況、董事的決策是否符合學(xué)校的章程、校長(zhǎng)執(zhí)行董事會(huì)決議的情況。

(三) 完善董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

完善董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，首先要明確校長(zhǎng)和董事會(huì)的權(quán)力職責(zé)范圍。總的來(lái)說(shuō)董事會(huì)與校長(zhǎng)的關(guān)系是決策與執(zhí)行的關(guān)系具體來(lái)講應(yīng)主要為以下三個(gè)方面：一是董事會(huì)的主要任務(wù)是解決與目標(biāo)、政策和方向有關(guān)的重大問題，擁有最高決策權(quán)；校長(zhǎng)在董事會(huì)的決策下工作，具體負(fù)責(zé)學(xué)校的日常教育和教學(xué)管理，擁有最高行政管理權(quán)二是董事會(huì)并不管理學(xué)校的具體和日常行政事務(wù)，其制定的政策方針由校長(zhǎng)具體實(shí)施。學(xué)校的日常工作主要是校長(zhǎng)的職責(zé)，董事會(huì)招聘校長(zhǎng)，校長(zhǎng)向董事會(huì)負(fù)責(zé)。三是董事會(huì)的主要職能是政策治理、戰(zhàn)略管理，組織管理則授權(quán)通過(guò)校長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，校長(zhǎng)具體實(shí)施董事會(huì)確定的戰(zhàn)略與規(guī)劃，體現(xiàn)統(tǒng)一指揮和權(quán)責(zé)一致的管理原則。

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