風險評估先行發展穩定并重

[摘要]當前，銅仁地區正處于加速發展、加快轉型的歷史攻堅期，更多的重大決策和工程項目將付諸實施，為了避免群體性事件的發生，找到一條發展與穩定統籌推進的路子，銅仁地區把開展社會穩定風險評估工作，作為統籌發展與穩定關系的重要結合點，作為超前防范化解風險的重要手段，運用到了所有重大決策和工程項目領域，探索建立了“風險評估先行、防范化解聯動、建設與調解并進、發展與穩定統籌”的工作模式，并取得實效。

[關鍵詞]社會管理創新風險評估發展與穩定

當前，貴州省正在牢牢把握實施工業強省戰略和城鎮化帶動戰略這兩個關鍵，努力實現“加速發展、加快轉型、推動跨越”的工作目標。銅仁地區面對工業化、城鎮化步伐的加快，需要更多大膽的決策和大量的項目工程作支撐，但同時也會伴生出諸多社會矛盾。那么，如何預防和化解在重大決策和工程項目實施中帶來的社會矛盾？銅仁地區成功地將風險評估運用到重大決策和項目工程實施建設中，實行風險評估先行，防范化解聯動，十分有效地推進了社會穩定工作，為當地經濟社會實現跨越發展打下了堅實基礎。

一、風險評估的內涵及在實踐中的作用

風險評估是指在風險事件發生之前或之后(但還沒有結束)，該事件給人們的生活、生命、財產等各個方面造成的影響和損失的可能性進行量化評估的工作。風險評估的主要任務包括：識別評估對象面臨的各種風險、評估風險概率和可能帶來的負面影響、確定組織承受風險的能力、確定風險消減和控制的優先等級、推薦風險消減對策等。

為正確處理改革發展穩定的關系，銅仁地區始終堅持把風險評估作為維護社會穩定的有力抓手，把加快發展作為開展社會穩定風險評估的重要目標，把群眾是否滿意作為社會穩定風險評估的基本尺度，早在2008年初就出臺了《關于開展社會穩定風險評估工作的意見》。能不能實施好風險評估，對社會穩定十分關鍵。2009年2月8日(元宵節前一天)，德江縣因政府改變了群眾(土家族)傳統舞龍線路而發生了一起群眾聚集沖擊縣政府的重大群體性事件，其主要原因就是當地黨委和政府沒有對改變舞龍線路的決定進行風險評估。該事件讓我們深刻認識到，在當前發展不平衡、利益格局深入調整的大背景下，欠發達、欠開發地區出臺任何一項政策、實施任何一項項目、推進任何一項改革、落實任何一項民生工程都必須充分體現群眾意愿，把風險評估抓牢做實，把預防和化解矛盾貫穿始終，才能確保改革發展穩定的統籌推進。特別是中央作出深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作部署后，銅仁地區在深刻吸取德江舞龍事件教訓基礎上，探索建立了風險評估先行、防范化解聯動、建設與調解并進、發展與穩定統籌的社會穩定風險評估工作機制，制定了《銅仁地區重大事項社會穩定風險評估實施辦法》、《銅仁地區重大事項社會穩定風險評估工作管理規定》，對凡是涉及廣大群眾切身利益、可能因實施帶來利益性矛盾沖突的重大事項，都要作為社會穩定風險評估的對象，通過進行風險評估，逐一落實對策，化解矛盾和問題，確保了重點項目的實施、重大決策的推進、重大民生工程的落實，實現了加快發展與社會穩定的統籌推進。

由于充分認識到了風險評估的重要性，近兩年來，銅仁地區共實施重點項目130個均推行了社會穩定風險評估，涉及征地45740畝，房屋拆遷6775戶，僅水庫移民安置就有57萬人，項目均穩步推進、順利實施。德江縣在新城區開發中嚴格執行風險評估，僅用41天就拆遷房屋334戶57313平方米，沒有發生一起越級上訪，沒有動用一次警力；松桃自治縣在持續三年之久的舊城改造拆遷工作中，通過引入風險評估，切實關注民生，強化矛盾化解，沒有引發大的群體性事件；由銅仁地區承擔的國家大中型水電站思林電站和沙砣電站項目淹沒烏江沿線132平方公里土地，涉及25萬多移民、5個集鎮的整體搬遷均在認真評估和防范化解矛盾中平穩推進。

在全省群眾安全感測評中，銅仁地區2009年、2010年排名全省第一位，群眾滿意度逐年上升。風險評估的成功運用，使全區在重大工程項目實施中，沒有發生影響大局的重大事件或惡性案件，為當前的招商引資創造了穩定的良好環境氛圍。

二、有效運用風險評估的主要做法

風險評估既是一項系統工程，更是一項民生工程，實質就是要保穩定，做好群眾工作，解決好群眾生計和利益問題，讓群眾共享改革發展成果，共建和諧社會。其主要流程包括事前風險評估、事中防范化解、事后跟蹤落實，做到風險評估先行、防范化解聯動，建設與調解并進、發展與穩定統籌。銅仁地區在規劃實施“大興科技工業園區”和“川硐教育園區”項目建設中，涉及幾百戶數千人的移民搬遷，卻實現了零上訪的效果，可見運用好風險評估方法，對促進社會穩定意義十分重大。

(一)把風險評估做在立項之前，充分預測一切影響社會穩定的潛在風險因素。在規劃實施“大興科技工業園區”和“川硐教育園區”項目建設中，涉及到銅仁和松桃2個縣市3個鄉鎮7個村30個村民組2365戶9695人的切身利益，需拆遷387戶。由于該項目建設征地面大、拆遷戶多，稍有不慎就會引發群體性事件。為確保項目順利實施，銅仁地區把社會穩定風險評估貫穿于工程建設全過程，由地區發改委牽頭，組織國土、林業、水利、城建、房產、社保、環保、政法、公安、維穩、綜治等部門，就項目可能帶來的社會穩定風險進行了全面、系統、深入的評估論證，找出了項目建設可能遇到的六大風險：一是農民失地風險，農民對未來擔憂而不愿征地，擔心土地被征收后無保障，留下不穩定隱患，造成項目用地征不了或補償費發不下去，影響工程進度，造成停工損失；二是拆遷安置風險，既可能因不能如期順利拆遷影響工程進度，也可能因安置房建設滯后讓群眾流離失所；三是施工安全風險，包括安全生產、社會治安特別是施工人員的生命財產安全，一旦發生安全事故或重大刑事案件，造成財產損失和人員傷亡，就會影響工程進度、工程效益和施工形象，甚至引發工人停工、鬧事事件；四是資金鏈斷裂風險，一旦項目資金鏈斷裂，不僅工程建設不能繼續，還會造成補償、工資不能及時到位而引發不穩定因素；五是干部能力風險，可能因業務能力和政策法律水平低、化解矛盾能力差、態度粗劣、作風粗暴、方法粗糙等而影響工作質效，引起群眾不滿，個別干部甚至可能因目無法紀而違法犯罪；六是誘發性風險，相對前_五項風險而言，任何一項風險處理不好，都有可能演變成誘發性風險，如越級上訪、堵工甚至群體性械斗等，還可能滋生誘發地方惡勢力，發生強買強賣、強拉強運等現象。以上六個方面的風險都可能存在，并相互交織、相互影響、相互作用。只有對這些風險進行超前預測，才能為下步有針對f生地采取防范和化解措施爭取主動、奠定基礎。

(二)把化解責任落實在項目實施前，分類防范各種風險發生。根據評估預測到的各類風險，按照“屬地管理”和“誰主管、誰負責”原則，將防范控制化解責任落實到各級有關部門，確保風險防范有人抓、責任化解有人負、失責追究有人擔。

針對農民失地和拆遷安置風險，確定由市、鄉鎮兩級黨委政府及發改委、國土、建設、房產等部門為化解責任主體，采取綜合措施，把風險防范落實到項目立項、選址、規劃、土地丈量、征地補償、拆遷安置、產業發展、技能培訓、就業轉移、勞務用工、社會保障等各個環節；針對施工安全風險，確定由項目施工單位為化解責任主體，嚴格安全生產規程，強化施工安全管理，加大安全技術、設施投入，完善安全事故應對預案。地方黨委、政府及安監部門負責監督；針對資金鏈斷裂風險，確定由項目單位、業主單位為化解責任主體；由地委、行署和項目單位、業主單位共同籌措項目資金：由梵凈山投資公司通過融資渠道籌集資金；針對干部能力風險，確定由地方黨委、政府承擔化解責任。通過嚴格干部教育、管理和監督，提升干部素質、能力和水平，增強干部的風險意識、責任意識、奉獻意識、法制意識和廉潔意識，嚴防因干部素質低、能力差、作風劣、違法違紀引發矛盾糾紛，影響項目建設；針對誘發性風險，確定由政法、公安、維穩、綜治、法制辦、應急辦等為責任主體，通過加強矛盾糾紛排查調處，加強工區及周邊社會治安防范和專項整治，加強群體性事件預警、防范和處置工作，嚴防原發陛風險演變為誘發性風險。

(三)把風險評估結果作為決策的重要依據和項目審查的重要內容，做到風險防范與項目規劃統籌考慮：一是把社會穩定風險評估結果作為決策的重要依據，明確規定地區發改委在立項審批論證時，必須把評估預測到的社會穩定風險納入項目可行性論證范圍，既要充分考慮項目建設的經濟效益、社會效益和生態效益，又要充分考慮項目建設存在的穩定風險，既不能因風險存在而簡單地否定項目立項，又不能因草率立項而忽視穩定風險的防范化解；二是把風險防范控制措施作為項目審查的重要內容，改變以往僅對土地、規劃、資源等項目要素進行審查的做法，把防范社會穩定風險的跟進措施同時納入項目審查重要內容，統一申報、全面審查、合并審批，對防范風險跟進措施不力的項目堅決不預立項，確保化解風險的措施真正落到實處；三是把事關被征地群眾切身利益的事項納入項目詳細規劃，統籌安排，做到了項目選址與征地拆遷、園區規劃與征地農民安置、產業布局與促進農民就業增收、城鎮經濟推進與社會保障持續四個同步考慮。在大興科技園區項目建設中，當地黨委政府出面協調組織群眾840人次進入工區務工，勞務收入達980萬元，由當地農民開辦的餐飲店和建材廠達45家，建瓜果基地500畝，新增做生意的農民50多位。在2010年，全區地、縣、鄉三級在重大事項社會穩定風險評估中，通過專門評估后建議不予實施的項目3個，暫緩實施的9個，分步實施的56個，真下做到了對沒有開展風險評估的重大項目堅決不予申報，對沒有將風險評估的結論納入項目審查的堅決不予立項，對沒有超前考慮群眾切身利益、落實防范化解措施的堅決不予實施，對不開展或不認真開展的堅決落實責任查究。

(四)把解決好群眾切身利益放在第一位，真正讓農民共享發展帶來的成果。一是把群眾的現實利益與長遠生計作為風險防范的核心內容，充分發揮群眾的主體地位，讓群眾代表全程參與征地拆遷補償安置方案的討論和制定，讓群眾感受到工程建設帶來的好處與希望，幫群眾解除后顧之憂；二是妥善解決好失地農民安置和后續生活來源問題，在對被征地農民進行一次性補償的同時，按其征地多少供其自愿選擇商業門面或農貿市場攤位進行安置，統一規劃、統一建設、成本價購買，同時為保障失地農民的后續生活，在勞務協調、產業轉移、就業轉移、房屋出租、公益性崗位開發等方面均作了制度性安排，多渠道解決被拆遷農戶建房安置，按照“拆一還一、讓利于民”原則，提供新農村安置點建房，規劃居住區自主建房、成套住宅區集中建房等多種方式供被拆遷戶自主選擇，對被征地農民的養老保險、醫療保障、最低生活保障、困難救助等方面作出具體安排；三是在拆遷過程中，始終遵循依法、公開、公平、公正的原則，嚴格標準、嚴格程序、嚴格監督，召開群眾大會、懇談會，杜絕違規征地、暗箱操作。

(五)把化解矛盾糾紛貫穿工程建設始終，著力防范原發性風險演變成誘發性風險。一在項目實施過程中，堅持評估緊跟項目走、防范緊跟風險走、調解緊跟進度走，建立健全了黨委政府領導、政法綜治牽頭、相關部門協作的多措并舉、多調聯動的工作機制。一是加強組織領導，強化力量保障，成立指揮部，組建維穩治安工作組，下設矛盾化解、治安整治、法律宣傳、信訪接待、后勤保障小組，充分整合基層政法、公安、綜治、司法、國土、林業、水利、村管、社保等各站所及村居組織的資源和力量，發揮基層維穩一線的優勢，積極開展矛盾糾紛排查調處工作；二是按照“項目建設不完工、聯系領導不換點、包村單位不脫鉤、包組干部不撤離”的原則，建立“領導+單位+干部”的責任體系，將排查出的矛盾糾紛，分門別類逐一落實到單位、到人頭，做到事事有人管，件件有著落；三是采取“化整為零、分級調處，鎮村為主、企地聯動”的策略，以人民調解為主體、行政調解和警民聯調為補充，多調聯動化解矛盾糾紛；四是堅持“調解為主、裁決為輔”，針對大量的山林土地權屬糾紛，鑒于農村情況復雜，證據模糊，確權很難的情況，采取盡量不走行政確權程序，把焦點從權屬確認轉移到經濟補償費上來，圍繞補償費的分配進行調解；五是一事一議，解決糾紛，對工程建設過程中的水源污染、房屋炮損、超紅線施工等矛盾糾紛，先由村委會組織村民“一事一議”，向黨委政府提出建議方案，由黨委政府協調施工方解決；六是積極開展“平安和諧工區”建設，堅持警務進工區，做好矛盾糾紛排查調處、政策法規宣傳、法律服務等工作，整治強買強賣、強拉強運、敲詐勒索、非法開采砂石、無證駕駛、非法營運、堵工鬧事的違法行為，保障工程建設順利進行。

(六)把提升干部抗風險能力作為關鍵，為防范化解各類風險提供組織保證。一是經常加強干部的政治業務培訓，引導干部牢固樹立科學發展觀、正確的政績觀，增強大局意識、風險意識、憂患意識、穩定意識、責任意識，提高政治理論素養、政策法律水平和駕馭復雜局面、處理復雜問題的能力，牢固樹立宗旨觀念、民生觀念和群眾觀念，一切為了群眾，充分相信群眾，緊緊依靠群眾，努力提高做群眾工作的本領；二是結合實際深入群眾扎實開展工作，做到“兩個千百、四個千萬”，即保障民生想盡千方百計、面對誘惑經受千錘百煉，摸底走訪走遍千家萬戶、矛盾梳理理清千頭萬緒、糾紛調解道盡千言萬語、丈量勘測歷經千辛萬苦；三是為防范干部在工程建設工作中發生貪污賄賂、損公肥私、優親厚友、失職瀆職等問題，加強干部廉潔監督，開展廉政警示教育，加大違法違紀和職務犯罪預防工作力度，有效防范“212程上馬、干部下馬”問題發生。

三、實施好風險評估工作的關鍵所在

(一)堅持以科學發展觀為統領，樹立正確的政績觀、穩定觀、決策觀，是做好風險評估的根本要求。做好風險評估工作，必須堅持以科學發展觀為統領，牢固樹立“發展是硬道理、穩定是硬任務”的政績觀、穩定觀、決策觀，保證和推進決策與項目施行、減少對社會穩定的沖擊。必須切實提高開展風險評估的自覺性，把風險評估的結果作為決策的重要依據，把防范風險的措施作為立項審查的重要內容，把風險防范與項目規劃統籌考慮，切實防止因決策失誤和工作不當引起社會不穩定。

(二)堅持以人為本、關注民生，切實把維護群眾的根本利益擺在第一位，是做好社會穩定風險評估的牢固基礎。在加快推進城鎮化、實施重點項目建設中，必須堅持立黨為公、執政為民的理念，堅持讓利于民而不與民爭利，把群眾利益擺在首位，把農民失地風險作為風險評估的首要內容，把群眾的長遠生計納入項目規劃同步考慮，依法做好征地拆遷補償安置和被征地農民的社會保障，維護其合法權益，解決其現實困難，拓展其致富門路，保障其長遠生計，真正讓群眾共享改革發展成果，促進社會和諧穩定。

(三)堅持風險評估先行、防范化解聯動，建設與調解并進、發展與穩定統籌，是做好社會穩定風險評估的基本方法。做好社會穩定風險評估工作，必須把發展和穩定有機統一，把社會穩定風險評估與矛盾化解有機結合，對重大決策重大項目預先進行社會穩定風險評估，把化解風險的責任落實在項目實施之前，把化解矛盾貫穿工程建設始終，對各類風險超前預測，超前預防，超前化解，做到發展與穩定統籌推進。

(四)堅持黨的領導、部門協作聯動、干部靠前工作，是做好風險評估的根本保證。做好風險評估工作，各級黨委政府和黨政領導干部必須增強憂患意識、風險意識、穩定意識、責任意識，必須站在全局的、政治的高度，旗幟鮮明、堅定不移的對風險評估和矛盾糾紛排查調處工作實行強有力的領導，組織協調各職能部門齊抓共管、多策并舉、聯評聯調聯動，把改革發展的風險降到最低程度；堅持統籌兼顧，協調解決好各類矛盾糾紛特別是利益沖突這一主要矛盾，最大限度調動各方面的積極性、主動性、創造性，共謀發展，共保穩定，共創和諧。

(五)加強政法綜治基層基礎建設，筑牢基層維穩一線，切實發揮政法部門主力軍作用。大量的社會穩定風險、矛盾糾紛發生在一線，工作的重點也在一線，基層政法機關的任務艱巨、維穩工作責任大。銅仁地區必須大力加強政法綜治基層工作，夯實基礎、筑牢一線，必須大力加強基層政法綜治組織建設，特別是基層綜治工作中心(站、點)建設，進一步整合力量，完善機制，緊密依靠群眾，充分履行職責，發揮其人熟、地熟、情況熟的優勢，將預警、防范、打擊、管理、服務等措施落實在風險發生之前，努力做到“小事不出村，大事不出鄉鎮，矛盾不上交、糾紛不激化”，確保一方平安。

開展重點工程風險評估與矛盾糾紛排查調處聯動工作，是促進社會穩定的重要舉措，只有認真結合地區實際，繼續深入推進重大決策重大項目社會穩定風險評估和矛盾糾紛排查化解工作，才能為當地經濟社會發展、社會和諧穩定作出積極貢獻。