淺析“省管縣”行政體制改革

摘要：隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的不斷繁榮，市管縣體制的一些局限性逐漸顯現出來，行政框架改革已勢在必行，目前全國已有24個省(市)以不同形式推進“省管縣”改革。就“市管縣”行政體制的由來、弊端，“省管縣”行政體制改革中存在的問題等進行簡要分析。

關鍵詞：省管縣 行政體制 政府

一、“省管縣”行政體制的由來

1982年，中共中央(1982)51號文件發出了改革地區體制，實行市管縣體制的通知。此后。地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。到2003年底，全國共有地級市282個，地級市管縣的數量占全國總數的70%，市管縣已成為中國地方行政體制的主要形式。

二、省管縣體制改革的必要性

(一)解決縣級財政困境，發展縣城經濟的迫切需要

綜觀世界各國的行政改革，財政赤字往往都是主要誘因。中國有2300多個縣級政區，“縣域面積占國土面積的90％多，縣域人口占全國人口的80％以上，縣域的社會生產總值占全國工農業總產值的50％以上。”。 因此，縣域經濟能否發展，關系到國家現代化進程能否實現。然而自1994年分稅制改革以來，由于多種因素，縣級財政總體上成為赤字財政。從制度上看，造成縣級財政危機的主要原因在于分稅制改革的不徹底。要走出困境，提振縣域經濟，就必須對省以下各級政府間的財權與事權做出清楚劃分，做到“一級政權、一級事權、一級財權”。但是，我國目前實行的仍是五級財政體制，這造成了各級政府支出責任重疊過多，難以劃分事權邊界。 考察國外經驗，西方國家大多實行三級財政體制，體系完整且運行良好。反觀我國，雖然實行了“鄉財縣管”，但是并沒有從根本上改變基層財政困窘的現狀。

(二)統籌省域內經濟平衡協調發展的需要

1．伴隨我國社會主義市場經濟體制的建立和分稅制的實施，利益主體已呈多元化格局，地方政府形成了相對獨立的自主利益，這曾對地方發展起到了促進作用。但是，其消極面也不容忽視。本來，市管縣體制建立的初衷是為了促成“以市帶縣，以縣促市”，但是實踐結果卻與制度設計的目的發生了背離。城市不僅難以帶動周邊縣經濟的發展，相反還會從所轄縣抽取資源，甚至截留各種給予縣鄉的補助，削弱了縣域經濟的發展能力，同時造成了以行政權力為支撐的畸形城市，這與市場經濟的要求根本沖突，也嚴重妨礙了省域內經濟社會的平衡發展。

2．市管縣體制的建立，是為了解決市縣分治所造成的市縣分割、資源配置不合理的問題，然而，這種制度安排并沒有擺脫計劃經濟下利用行政權力配置資源的窠臼。由于財政上的“分灶吃飯”，為爭奪資源，市市之間競爭激烈，表面上看，符合市場經濟的基本特征，但是在市域范圍之內，出于壓縮成本的需要，要素是通過行政權力來配屬的，這就加速了地方政府主導型市場經濟的發展。

(三)實施新農村戰略和小城鎮戰略的需要

我國己成為全球制造業大國，進入工業化進程的中后期。根據世界其他國家的歷史經驗和國內經濟社會現狀，我國目前正處于十字路口，經濟是繼續上升還是徘徊停滯取決于能否有效解決城鄉差距和地區差距等問題。市管縣就是為了以城帶鄉，但由于在戶籍管理、勞動就業等政策制定上強烈的城市本位意識，城鄉之間沒有實現資源的自由流動，沒有形成公平開放的競爭環境，也沒有建立城鄉之間的協調機制，也就是說城鄉并沒有實現“有機的一體化合治”。

(四)縮減成本和提高效率的需要

上世紀8O年代的市管縣體制正是由于省級政府管理幅度較大造成效率低下而采取的制度選擇。但是地區由虛變實，機構擴大、人員增多在所難免，行政成本也水漲船高。而且，信息傳遞鏈條越長，失真率就越高。為防止政策走樣，上級政府一般會要求下級政府的組織機構采取對口設置，下級出于考評顧慮和政策執行便利，也有同樣的驅動，這就會產生上下“職責同構”的狀況，必然會加大運作成本。并且，機構繁多和人員膨脹，不可避免會帶來審批環節的增多與溝通協調的困難，造成行政效率的降低和政策反饋時間的延長，也會因為資金周轉速度的放緩，導致財政效率也隨之下降。這樣，隨著時間的推移，這種上層建筑體系就越來越超出經濟基礎的承受范圍

三、“省管縣”目前的現狀

“十一五”規劃提出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。這是“省管縣”體制在財政制度上邁出了突破的一步。2009年中央一號文件指出“調整財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉財政基本財力保障制度。推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。 這為我們指出擴權強縣、省直管縣乃是大勢所趨。

（一）強縣擴權的情況

從量上來看，1992年浙江試水強縣擴權以來，據相關資料顯示，目前全國已有24個省(市)以不同形式推進“省管縣”改革。從經濟數據來看，據四川省統計局的數據，試點前3年，擴權試點縣(市)財政收入水平較低，地方財政一般預算收入增幅比全省平均水平低16．3個百分點。2007年，27個擴權試點縣(市)地方財政一般預算收入增長33 ，增速比試點前3年快25．5個百分點。2008年，盡管受地震災害以及金融危機影響，擴權試點縣(市)財政收入增速仍比試點前3年平均增速快l9．8個百分點，而當年，其增速已經高出全省平均增速8.4個百分點。

（二）強縣擴權存在的問題

首先，擴權縣與上級政府的關系需要進一步協調。一些地市級政府為了本級利益，不愿下放權力，擴權縣感到有了“兩個婆婆”，原來的“一頭應酬”變為“兩頭應酬”，應酬成本增大。第二，中心城市與擴權縣的協調發展問題顯現。擴權縣城鎮化不發達，基礎設施不配套，文化教育、醫療衛生、社會保障等公共服務體系不健全，相關配套服務設施缺乏。第三，省直部門在擴權政策中定位模糊。有些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。第四，人才缺乏。我國縣級經濟的人才建設面臨“引不進、留不住、盤不活”的局面，人才匱乏問題突出。

四、我國現行“省管縣”體制的弊端及局限性

隨著市場經濟的不斷完善及區域經濟和城市的發展，特別是市與縣經濟差距的縮小，“省管縣”由于其自身的局限性，成為了縣城經濟發展的桎梏。一是造成了“小馬拉大車”、體制功能喪失的問題。除省會城市和一一些中等發達城市帶動力較強，相當一些城市工業基礎薄弱，很難帶動縣鄉經濟的發展，另外，市縣實力相當，“省管縣”體制功能逐漸喪失。二是行政層級過多，行政成本高，效率低。“省管縣”造成行政運行成本過高，造成了縣之間權力的截留和信息的阻滯，降低了行政效率。三是造成了泛城市化現象。“省管縣”體制一哄而起的縣改市熱潮，使市變為區域性行政區，這種城市的實質是半農業功能的“縣”，而非真正意義上的市。四是“省管縣”體制缺乏充分的法律依據。憲法第3O條第二款規定了“直轄市和較大的市分為區、縣，自治州分為縣、市。”但經國務院批準的“較大的市”只有青島、齊齊哈爾等18個市，加上自然成為“較大的市”的28個省會城市，共計46個。因此，只有這46個“較大的市”和四個直轄市管理縣符合憲法的規定和精神。而目前我國實行市管縣的地級市卻多達205個。

市縣政府最大化本級政府利益的博弈行為導致“省管縣”體制無法有效實現城鄉統一領導、統一協調、共同發展的制度預期，并使“省管縣”體制及其功能發生了一系列的變異。一是地、縣(市)政府在利益驅動下共同匯聚形成了一種盲目的“地改市”、“縣(市)升市”熱，使得“省管縣”體制以城帶鄉的制度預期實際上演變成了對虛假城市的追求以及政府官員對行政級別、行政待遇升格的追求。二是地級市政府最大化中心城市經濟社會發展績效的行為取向，偏離轄區整體公共利益最大化的目標，在相當大程度上抑制了市管縣以城帶鄉的功能。三是縣級政府最大化地方收益和本級政府收益的博弈行為，同樣也輕視了省管縣體制的制度安排。

五、“省管縣”體制的思考

(1)合理下放權力，規范管理行為，提高辦事效率。對于縣級政府，“省管縣”體制在行政管理上給與了它們更多的自主權利，其優勢在于：①省—縣—鄉的三級地方行政權力模式有利于扭轉市級管理縣級自主權利過大、不規范，任憑市級“壓榨”、“盤剝”縣級的行為。②減少審批環節和管理層次，有利于提高辦事效率，使管理過程透明化、光明化。③ 省級直接下放財政、人事、審批等權利到縣級，提高縣級信息獲取能力，有利于縣級更好的把握發展機遇，提高競爭力。

(2)政府采取訂單培養的方法，特別是在中西部地區宜采取“對口單招，訂單培養”的方式，培養和引進碩士生以上高級人才到縣區工作。

(3)綜合考慮公共服務的供給。統籌社會保障、醫療衛生、教育等多方面的社會政策，建立協調有效的系統，以整合資源、系統規劃，打破部門分割、提高公共服務的效率。

(4)市和縣分治，相互不再是上下級關系，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。從財政的省管縣到行政的省管縣，“否則光財政不管，行政管，很多矛盾還是很難調和”。

(5)從“市管縣”到“省管縣”要平滑過渡。不可一哄而起。也不能“一刀切”。如四川省在新增擴權試點縣(市)及其所在的市，在財政“分家”上設立了過渡期，過渡期為今明兩年。

六、結語

“市管縣”體制的改革，應該因地制宜，因時制宜，不同的區域發展階段要采取不同的改革模式。總的思路是，對區域經濟發展水平高，中心城市已走出“極化階段”的市縣，可以實行省直管縣市；對仍然處于“極化階段”的市縣系統，可以保留一段時期的“市管縣”體制，但必須加大行政改革力度，逐步把地級市的行政和經濟管理權上收、下放。為全面實行省直管縣作好體制準備并做好基礎工作。從目前來看，這場“市管縣”改革不能對層級刻意劃一，應考慮地區的特殊性。新體制的建立更多的是一個漸進的過程，需要理性務實的分析，乃至對關鍵部位有周全考慮。這種體制上的大手術，牽涉到數以萬計的干部，將嚴峻考驗地級市及官員的承受度，而如何妥善處理省管縣改革中的利弊關系，將考驗一個省的智慧，還將考驗一個國家、一個民族的智慧！

注釋

[1]陳瑞華．信息經濟學[M]．天津：南開大學出版社，2003(21)．

[2]國家統計局．中國統計年鑒2005[M]．北京：中國統計出版社，2005(32)．

[3]王雅莉．市政管理學[M]．北京：中國財政經濟出版社，2002(16)．

[4]陳國權．論縣級政府行政改革的戰略選擇[J]．公共管理學報，2006(4)．

[5]孫學玉．強縣擴權與市管縣體制改革的必要性分析[J]．中國行政管理，2006(5)．

[6]甘行瓊． 省管縣 代替”市管縣”的政治經濟學[J]．財政研究．2005(6)．

[7]何顯明．市管縣體制績效及其變革路徑選擇的制度分析[J]．中國行政管理．2004(7)．