我國農地制度的演變

中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2011)11-0027-02

摘要:1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，之后于1988年，1998年，2004年進行了三次修改。我國的土地制度改革主要圍繞著促進土地流通以及牢牢保證18億畝耕地的目標進行的。

關鍵詞:農村集體建設用地 增減掛鉤 地票

嚴重的農民失地問題使我國城市化面臨 一個“兩難困境”，是以社會矛盾為代價換取城市化工業化的進程，及以效率換公平；還是放慢城市化的腳步以緩解社會沖突和矛盾。

改革開放以來我國農地制度經歷了幾個階段，已經逐步朝著市場化的方向推進。

1 1978年~1986年

改革開放之初，家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業興起，百業待興，城鎮開始擴大，由于我國剛剛從計劃經濟體制開始轉型，對經濟的發展還處于探索階段，對土地的需求剛開始顯現，根本沒有所謂的土地市場，土地管理也缺乏相適應的法律條文，還好市場經濟剛剛開始萌芽，當時的土地制度與經濟發展的不匹配程度還沒有凸現出來。

那時的憲法規定中國城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。國家對集體土地享有隨時征用權。一直在1988年土改之前，地方政府高度壟斷土地供給，禁止村集體或農民參與土地交易，土地的使用模式只有行政劃撥一種。

在那一時期，地方政府按照常規方式執行中央政府農地征用政策，主要表現為：在土地征用方面，按照各級政府的審批權限，進行相應的土地征用報批，即“征用耕地、園地一千畝以上，其他土地一萬畝以上，由國務院批準；征用直轄市郊區的土地，由直轄市人民政府批準；征用五十萬人口以上城市郊區的土地，由所在市人民政府審查，報省、自治區人民政府批準;征用其他地區耕地、園地三畝以上，林地、草地十畝以上，其他土地二十畝以上，由所在縣、市人民政府審查，報省、自治區人民政府批準，在上述限額以下的，由縣、市人民政府批準?！痹谕恋毓矫?，以劃撥方式向用地單位進行供地。

由于當時的憲法明令禁止“任何組織或者個人侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。1982年《國家建設征用土地條例》也明確規定，“禁止任何單位直接向農村社隊購地、租地或變相購地、租地”；“農村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業、事業的經營”;“買賣、租賃或變相買賣、租賃土地的，沒收其非法所得”。

城市政府想要征用農村集體土地基本上只有一種模式，在此類開發模式中地方政府為了可以更快、更有效的取得用地，從而縮短建設時間，直接向農民提供標準補償金。早期，大部分的土地都是劃撥給了政府部門或國營企業使用。發展到中期，有一部分土地則提供給了地方城市政府下屬的房地產開發公司從事商品房開發。

那時，征用農用地的補償金比舊城改造所涉及的拆遷補償費用低，開發商因為都是政府下屬企業，一般不用支付用地費用，只支付給農民征地補償費即可，不過法律禁止已征得土地的建設單位轉讓土地。

2 1986年~1998年

1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，為土地市場的規范提供了及時的指導。

《土地管理法》的出臺對地方政府的征地審批權限進行了規范：國家建設征用耕地1000畝以上，其他土地2000畝以上的，由國務院批準，其他的可有地方政府自行批準；市、區的權限有省級政府決定。 

早在80年代早期，中央政府已經允許廣州，深圳，佛山等試點城市實行有償土地使用制度，中方可用場地使用權入股合資企業或換取外商投資基建項目，也可向外資項目收取土地使用費用。

1987年11月，國務院批準深圳、上海、珠海、廣州、天津、廈門、福州伺候擴大帶海南省等城市為土地使用制度改革試點城市。深圳特區在幾天之后率先通過拍賣試行了土地使用權有償出讓。

1988年中國七屆人大一次會議召開，正式確立土地有償出讓制度，并通過憲法修正案。在修正案第十條第四款“任何組織噩耗個人不得侵占、買賣或者以其他形式分發轉讓土地”的后面，加上了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。

這個時期的地方政府推動當地經濟發展的主要舉措是招商引資。通過利用其擁有的權力和資源，為企業進行投資提供多種優惠政策和便利條件，地方政府并不直接參與到投資活動中，而是側重于為企業投資創造外部環境和條件。

土地優惠政策已經成為我國地方政府進行招商引資的主要手段之一：低地價競爭，協議出讓，經營性土地的招掛拍成為當時主要的土地交易模式。

修改后的土地管理法提高了農地征用的補償費用：規定征用耕地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的3至6倍。征用其他土地的補償費的標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

中國有學者指出：中國城市的財政收入主要來自企業稅收，這些收入根據協議在在地方與中央政府之間進行劃分，地方政府獲得的份額用于支持當地的社會服務，公共事務和基礎建設。

由于賣地給地方財政帶來很大的收益，為了獲得支持地方基礎建設的資金來源，地方政府通常利用手中權限甚至突破改權限大量征用農地，嚴重擾亂了土地審批秩序。主要有兩種情況：一是自上而下的權利下放，聽之任之。為了加快經濟發展，快出“政績”，充分調動下級政府的積極性，一些省級政府將土地審批權下放給市級政府，市級政府又將土地審批權下放給縣級政府，縣級政府又將土地審批權下放給鄉級政府。最終鄉、鎮、辦事處一級政府也可以進行土地審批。二自下而上的瞞報少報，地方政府慣用的策略是將單個大項目分成幾個階段性小項目，以便將最后審批權保留在地方。

這個時期盲目的征地行為導致了城市用地急速擴張。據報道，珠江三角洲地區土地面積僅11000km2，可該地區的城鎮化面積已達9500km2，占全部土地面積的86.4%。

從20世紀80年代中期到整個90年代，低廉的農村集體用地成為推動我國工業化的重要力量，在這一時期，總體看來，我國城市化進程緩慢，征收的農地規模不大，農地征收補償與當時的經濟發展水平相對適應，基本可以保證失地農民的生活水平不降低。

3 1998年~2004年

由于對土地市場的需求預計不足，導致各地城市發展違法占用農用耕地現象嚴重，國家18億畝耕地紅線頻頻告急，為了適應土地管理、切實保護耕地的需要，1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《土地管理法》于1999年1月1日施行。這次修訂可以說是土地管理方式和土地利用方式的重大變革。

新《土地管理法》明確規定：國家實行土地用途管制制度，地方政府只有在土地利用總體規劃確定的用途下按照年度計劃分批次申請征地或農用地轉用；第二，上收土地征用審批權力，取消了市縣一級政府的征地審批權力，所有征地行為必須通過國務院和省級政府審批，第三，實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。第四，建立基本農田保護制度。基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。

1998年新《土地管理法》提高了土地征用補償標準，即征用耕地的補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍；每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均每畝年產值的四至六倍；補償費和安置補助費總和，不得超過土地被征用前三年平均產值的三十倍。在提高土地征用補償費用的同時，中央政府還不斷完善土地征用程序，以保證被征地農民的民主權益。新《土地管理法》明確要求要在土地征用過程中，必須實行“兩公告一登記”(征用土地方案公告、補償安置方案公告和補償登記)制度，以維護被征地農民的知情權、參與權。

由于地方政府用地指標受到限制，在此時期，為了獲得更多的建設用地指標，各地政府個出個招，想方設法的想中央政府要建設用地指標：有的不惜在土地資料、國民經濟資料、人口資料等數據上弄虛作假，炮制出理想的GDP增長速度、城市化率、未來人口增長數量等影響城市規劃制定的數字。有一些在土地資料上瞞報耕地或建設用地面積。還有一些表現為夸大GDP增長速度、城市化增長速度，如西南某省提出的中期發展戰略，提出到2020年城市化水平要達到50%，與全國同步進入小康社會，這意味著該市在2020年之前需要凈增1500平方公里的建設用地。

從2004年開始，中共中央連續出出臺了6個聚焦“三農”問題的“一號文件”，這六個中央“一號文件”盡管每年的主題不同，但目標是相同，就是破除城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。 

4 2006年~至今

農村集體建設用地作為重要的經濟要素，一直沒有參與到市場經濟當中，雖然各地火熱的非法農地交易在地方政府睜一只眼閉一只眼的情況一直存在著；中國作為一個人口大國，解決13億人口的吃飯問題是國家穩定的基本，市場經濟推動著農村集體建設用地積極加入市交易，而國家18億畝耕地的警戒線又時時刻刻提醒著中央政府在面對農地入市交易時必須保持冷靜的態度；在保證耕地面積不減少的根本下為了加快農村建設用地的流通，2006年4月國土部把山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點。

2008年6月國土部頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》（以下簡稱增減掛鉤辦法），2008、2009年國土部又分別批準了19省加入增減掛鉤試點。

按照國土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積……節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標?！睊煦^制度特別強調“掛鉤”項目應在本市(地)、縣(市)行政區域內完成，城鄉建設用地增減掛鉤試點，必須嚴格控制在部批準的試點范圍內，不得跨市(地)、縣(市)設置掛鉤項目區，項目區內拆舊復墾的耕地只能用于補充建新占用的耕地。國土資源部于2008年7月曾發出緊急通知[49]，強調建設占用耕地不得跨省域易地補充。由于通常的“增減掛鉤”只能限定在縣域范圍內，緩解不了城市建設用地緊張。在城鄉建設用地增減掛鉤的大前提下，2009年和2010年成都和重慶作為國家城鄉統籌試驗區先后開始嘗試地票交易。

所謂“地票”就是將農村建設用地通過復墾后形成的證券化的新增城市建設用地指標。

①重慶的“地票”制度:重慶市采用的地票交易方式是通過把農村宅基地，鄉鎮企業用地，農村公共建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地，通過有關部門驗收形成的建設用地指標（即地票），在農村土地交易所掛牌交易，之后指標的所有者將指標用于新增的城鎮建設用地，地票交易在兩年內必須實現落地，之前的指標購買費用可以沖減城鎮建設用地的有償使用費和耕地開發費。

②成都的地票制度:成都地票制度先將農村的閑置土地復耕整理，經過有關部門的驗收形成新的農村建設用地指標，將用地指標在市場上進行拍賣，指標的受讓單位在符合城市規劃和土地利用規劃的基礎上可以向政府報征城鎮建設用地，實現指標落地。

成都的地票制度在出現天價地票交易后于2010年12月28日叫停交易。

“地票”制度可謂是我國地方為了順應農地市場化所進行的一次嘗試，就像當初深圳作為改革開放的試點城市一樣，中央政府在剛開始持審慎的觀望態度；當改革的春風以不可抵擋的力量吹向內地的各座城市，帶動各地經濟蓬勃發展；“地票”制度就像以往任何一次創新一樣，只是一次順應農地市場化的嘗試，即使不成功，卻是向前又邁出了一步。

參考文獻

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