從NGO在中國所表現出的特征來看生存現狀和發展策略

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：C 文章編號：1008-925X(2011)11-0011-02

摘要:伴隨著中國經濟體制轉軌和社會轉型，傳統計劃經濟體制下國家大包大攬社會事務的現象正在逐步改變，舶來品NGO在中國也應運而生，非政府組織同政府、企業共同構成了現代社會結構的三大支柱。但是在當前中國，非政府組織的發展目前尚處于起步階段，本文將深入探討非政府組織在中國所呈現出來的特征，來探究NGO在中國的生存現狀，并借鑒國外經驗，提出三大有效機制來應對NGO在中國所遇到的困境。

關鍵詞:NGO 特征 發展策略

近年來，在中國登記注冊的NGO以年均10%到15%的速度遞增，已趨近40萬家。不僅如此，各種未登記注冊的草根組織的數量與形式也層出不窮，多如繁星。NGO在中國的服務領域已經慢慢地滲透到了我們日常社會生活的方方面面，如環保、教育、救助等公共領域，有些已經發展成熟，但更多的NGO在中國還僅僅只是個模糊雛形，他們的生存現狀和所面臨的困境許多人都不得而知。本文將從NGO在中國所呈現出來的特征出發，來探究其真實的生存狀態，并提出三個有效機制來應對所面臨的困境。

1 NGO概念定義及其所發揮的重要性

NGO是英文單詞“non-governmental organization”的縮寫，直譯為“非政府組織”。由于各國對處于政府和市場之間的制度空間的關注焦點有所不同，所以對非政府組織這樣一種組織形態的叫法多種多樣，綜合不同的概念界定，我們可以認為：非政府組織是具有穩定的組織形式和固定的成員的、超出政府機構和私人企業而獨立運作，并且發揮特定社會功能的、不以營利為目的而關注于特定的或普遍的公眾、公益事業的民間團體。

里賈納﹒E﹒赫茲琳杰曾經說過：“非營利組織在提高人們的知識文化水平、提供醫療保健資助藝術事業以及為窮人提供生活保障等方面成績卓著，令企業和政府都望塵莫及。”的確，非政府組織有著超越政府和企業的卓越功能，它是社會分化、社會需求和利益分配多元化的產物，在社會多元化、需求多元化、服務多元化的趨勢下，NGO更容易凸顯出它的重要性。于此同時，在社會轉型如此激烈的今天，面對社會沖突的發生，非政府組織還可以充當潤滑劑，緩解社會矛盾，比如在社區中，住戶之間產生了矛盾，住戶中德高望重、熱心公益的人士可以組織起來成立NGO，為社區住戶化解矛盾、調解糾紛。目前在中國的部分社區中，他們已經成為民事調解的重要力量，并逐漸探索出了一條符合民眾需求、切合命中利益、民眾更愿意接受的調解模式。相比于向政府部門反映情況，這樣的解決方式更加便民和高效。正如一個形象的比喻所描繪的那樣：“當一個大型的官方捐贈人隊伍到一個小漁村的時候，他們可能乘坐直升飛機，飛機著陸的時候，魚都從水里跳出來。而非政府組織的成員則更有可能劃著獨木舟或騎自行車來。”這個例子通過對比NGO和政府的兩種不同工作方式，顯示了NGO有較廣的工作的領域和較強的工作潛力：他們可能更善于了解和深入到貧困或偏僻的地區；他們在具體的工作可能更有創意，更有靈活性，更有工作經驗；他們因為人員精干和志愿熱情從而使工作成本較低。

2 從中國NGO的特性來看生存現狀

在當前中國，絕大多數的非政府組織，雖然發揮著西方非政府組織相應的功能，但并不完全具備薩拉蒙界定的五個特征（組織性；民間性；非營利性；自治性；志愿性），能夠完全符合薩拉蒙這一界定的組織，只是我國非政府組織的一小部分。下面本文將仔細來分析這五個特征在中國NGO的具體表現：

第一，從“組織性”來看。在中國有內部規章制度、有固定成員和經常性的NGO很多，但有根據國家法律注冊的“合法身份”的卻十分地少——中國民間組織登記管理的兩個主要法規《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》都規定，登記注冊由各級民政部門來管，而日常性事務由業務主管單位來管，在成立登記時，發起人必須要向登記管理機關提交業務主管單位的批準文件。

第二，從“民間性”來看。中國的非政府組織在法律規定上都不是政府的一部分，也不隸屬于政府受其支配，只是接受其對應業務主管部門的指導。但現實中，政府對所有非政府組織都有或多或少的控制，至少是一種底線控制，即：只要非政府組織不挑戰政府或者不鬧事，政府就放任它們的行為。但是一旦它們“越軌”，就會受到嚴厲的制裁，甚至被清理整頓掉。因此，在中國，真正不受政府干擾的，符合薩拉蒙意義上的“民間性”組織少之又少，甚至可以說是沒有的。對于中國的非政府組織而言，“民間性”更多只能是一個法律層面的概念，即從法律上來講，并不隸屬于政府。

第三，從“非營利性”來看。中國的非政府組織基本上都遵循著利潤不分配原則，與西方社會沒有太大區別。但由于部分非政府組織沒有建立完善的財務監管制度，不對外公開資金進出，再加上業務主管部門并沒有發揮很大的監控作用，在一部分非政府組織內容易滋生腐敗，產生某些失范行為，利用法律的空隙，用公共捐款謀求個人利益，最終，使非政府組織成為其變相“尋租”的工具。

第四，從“自治性”來看。在當前中國，一方面，國家對我國非政府組織仍然采取一種“去自主性”的發展戰略，在具體措施上則沿用行政控制的手段，施加了很多不必要的限制。正如顧昕、王旭等學者指出的，目前“民間組織發展依然受到既有制度框架的極大約束。這一制度框架具有法團主義的各種特征：在特定的區域，國家的法律確保了在任何一個社會經濟領域中社會團體的數量唯一性；因此獲得合法地位的社會團體也就有了壟斷性；社會團體的組建和合法地位的獲得在很大程度上于國家的意愿，而靠在既有的某個公立組織成為任何一個社會團體合法組建的必要條件之一；就相當一部分社會團體而言，國家明文規定了強制性的參與；國家對于社會團體領導人和利益表達同樣施加了強有力的控制。”由此可以看出，國家對非政府組織的強有力的控制極大地阻礙了其自身的發展壯大，約束了它在更廣闊領域的提供公共服務的能力，并且容易導致非政府組織對政府產生資源依賴，不利于組織內部自治和自主性的發揮。例如非政府組織要組織重大活動時需要向業務主管單位請示報告，這是一種事前檢查和審批制度，是典型的去自主性的做法，不利于非政府組織的自主發展。另一方面，海外力量也是妨礙我國非政府組織提高自治性的重要力量，它們通過提供資金、理念、運作模式等各種方式對中國的非政府組織施加影響，使中國的非政府組織逐漸接受西方的價值觀，這其實也是一種控制，它有別于國內政府控制非政府組織的行為，而是更多地控制了中國非政府組織的思想。

第五，從“志愿性”來看。薩拉蒙所指的“志愿性”，從根本上來說就是指“公共精神”——為他人服務的大公無私的精神。 NGO成立之初，基本上所有的成員都是出于無私奉獻不求回報的精神，自愿加入到非政府組織中來做善事。但久而久之，如果單純只是出于奉獻精神是不可能長久堅持下去的。有的人會期待別人的認可，有的人會期待幫助別人后自己也能獲得同樣幫助，有的人會期待從中獲得工作或者商業機會，抱有前兩種期望的志愿者，一旦達不成短期目標就比較難以堅持下去，而抱有最后一種期待的志愿者，一旦找到這樣機會的就可能退出。因此怎么樣使中國非政府組織的成員保持“激情退卻后的那一點點淡”，用怎么的方式留住非政府組織的成員就顯得格外重要。

3 NGO的中國化發展策略

針對以上NGO在中國生存現狀所反映出來的問題，我主要提出以下三點發展策略：

3.1 建立“寬進嚴管”機制，做到有效監督。從上述特征可以看出，我國政府對非營利組織管理存在著“嚴進入、松管理”的特點。通過雙重管理體制、歸口登記原則、分級管理原則以及非競爭性原則，提高進入條件、嚴格手續、復雜程序，加強對非營利組織的準入限制。而一旦組織登記成立便放松了對其的監管，只是通過年檢的形式加以監督，而且由于我國對非營利組織監管的重視程度不夠，非營利組織管理部門人員缺乏，再加上以往年檢的內容較為空洞，缺乏可評估性，以至于大多數地方的年檢形同虛設。因此我國政府應該轉變觀念，對非政府組織施行“寬進嚴管”的策略。在這一方面，我國可以借鑒英國對于慈善組織的認定、登記和監管制度，在對我國民間組織進行科學界定和分層的基礎上，構建一整套對民間組織進行“備案注冊——登記認可——公益認定”的三層準入制度。即：首先，對所有的民間組織搭建一個進行普通備案的注冊平臺，通過備案注冊獲取民間組織的基本信息，并賦予民間組織以最基本的合法形式；其次，對于滿足特定條件的民間組織施行登記許可制度，所謂特定條件包括：限定的活動領域、限定的資金規模、限定的會員人數、限定的活動地域等，對于滿足這些限定條件的民間組織搭建一個登記認可的制度平臺，由國家授權的監管機關根據相關法規進行受理、分類、登記并予以認可，經過認可的民間組織一方面以特定的法人形式獲得相應的法律保障并享有相應的政策待遇，另一方面作為特定法人接受監管機關較為嚴格的監管和社會監督；最后，對于從事特定公共服務或者政策鼓勵的社會公益活動的民間組織，實行更加嚴格的公益法人認定制度，國家在公益法人認定上掌握嚴格的政策標準和導向，對于認定成為公益法人的民間組織，一方面給予財政和稅收等方面最大的優惠待遇，另一方面進行更為嚴格和規范的行政監管及社會監督。通過這樣一層一層地遞進制度，一方面最大限度地拓寬民間組織的準入范圍，以零門檻的設定解決民間組織合法性的問題，另一方面又非常鮮明地表明政府的政策導向，為公益性民間組織的發展創造更好的制度環境。對民間組織的自身發展來說，也能使激勵民間組織為了獲得最后的公益認定對自己提高要求，有利于民間組織的公眾形象和自身發展。

3.2 建立多元評估機制，恢復公眾信任。應當建立起對非政府組織的多元評估機制，即政府對非政府組織的評估、社會對非政府組織的評估以及組織自身內部的評估。首先，政府應該建立起類似于美國的NCIB（全國慈善信息局）和PAS（公益咨詢服務部）這樣的一個針對民間非政府組織的獨立的專業評估機構，季度性地對非政府組織進行日常性活動的評估，但在中國民間組織還未發展成熟的情況下，由政府機構執行評估功能是可行的也是必要的，但是最終的發展目標是由獨立的專業機構來執行評估任務。評估的方法既可以借鑒國際上相關評估模式比如“四E”、“三D”評估模式，也可以采用國內由清華大學NGO研究所提出的“APC”（問責、績效、能力）評估框架。其次，社會公眾是非政府組織服務的主體，因此社會評估是至關重要的部分。要充分發揮社會力量，及時有效地對活動作出評估。如，非政府組織可以通過在每次活動后讓參與群眾填寫活動后期評估問卷，或是進行相關的訪談，從而能夠及時有效地了解到服務對象的真實想法，提高下次活動質量。

3.3 建立信息共享機制，實現平等交流。在信息共享的基礎上，才可能有真正平等的話語權，否則，在信息不對稱的情形下，話語平等就只能是粉飾性的。在信息公開方面，由于電視、互聯網的迅速發展，中國的政府已經開始逐步拓寬與民眾信息共享的領域，并且在法律法規方面也作出了一定的規制，如2008年我國頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》等等，但對于我國的非政府組織，至今還未有成形的法律約束，雖然每個非政府組織都會制定內部法規，但在實際操作上還遠遠不夠。近些年來，各種侵吞公益財產的“公益腐敗”案件頻繁發生和曝光，嚴重地打擊了社會公眾的參與熱情，同時也降低了NGO的社會公信度。因此要想實現兩者的平等交流，非政府組織要做的第一步就是要建立起信息共享機制，讓社會大眾清楚地了解NGO內部發展情況、財務情況、活動信息等等，從而樹立起主人翁意識并進一步反饋信息，只有只有才能慢慢地培育出社會公眾的參與意識，最后實現雙方的平等交流。

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