論養(yǎng)路費(fèi)改革中的行政立法爭議

摘 要 隨著2009年1月1日燃油稅正式開始征收，持續(xù)了十幾年之久的關(guān)于養(yǎng)路費(fèi)改燃油稅的爭論似乎暫時(shí)告一段落，然而此次漫長的改革帶給我們的思考遠(yuǎn)沒有停止。本文從行政法的視角，對于養(yǎng)路費(fèi)改革中的行政立法爭議問題作出進(jìn)一步的研究。

關(guān)鍵詞 養(yǎng)路費(fèi)改革 燃油稅 公路法 行政立法 立法白條

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1999年全國人大常委會對《公路法》作了修改，其中將第36條修改為：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。”但是該法實(shí)施多年來，國務(wù)院及其交通職能部門始終沒有按照《公路法》的要求出臺相關(guān)的法律文件，以燃油附加費(fèi)或燃油稅替代養(yǎng)路費(fèi)，并堅(jiān)持和加強(qiáng)了養(yǎng)路費(fèi)的征收。由此引發(fā)了社會輿論對養(yǎng)路費(fèi)征收的不滿和爭議。

一、09年以前征收養(yǎng)路費(fèi)的法律依據(jù)——對《公路法》36條的爭議

2006年8月23日，中國青年政治學(xué)院副教授、北京市展達(dá)律師事務(wù)所律師周澤以“天價(jià)養(yǎng)路費(fèi)滯納金”事件為由，在《檢察日報(bào)》發(fā)表《養(yǎng)路費(fèi)：最近六年都是違法征收》一文，指出公路部門收取養(yǎng)路費(fèi)的依據(jù)是國務(wù)院頒布的《公路管理?xiàng)l例》和交通部等部門頒布的《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》（以下簡稱《征收管理規(guī)定》），但這兩個(gè)行政法規(guī)、部門規(guī)章有關(guān)養(yǎng)路費(fèi)的規(guī)定，都違反了其上位法———《公路法》。因?yàn)椤豆贩ā?999年10月修訂后，已經(jīng)徹底取消了征收養(yǎng)路費(fèi)的條款。周澤因此得出結(jié)論：“從1999年10月31日起，車主已無需繳納公路養(yǎng)路費(fèi)，公路部門也不應(yīng)再向車主征收公路養(yǎng)路費(fèi)及滯納金。”

《養(yǎng)路費(fèi)：最近六年都是違法征收》見報(bào)后，四川、遼寧、廣東等省的交通部門先后作出了回應(yīng)。有的說：“養(yǎng)路費(fèi)征收不合法的說法是對相關(guān)法規(guī)斷章取義的理解。”有的說：“有關(guān)媒體的評論，在我看來主要是沒有分清法規(guī)的配套銜接問題。”四川省交通廳征費(fèi)稽查局就此專門召開新聞發(fā)布會，稱“不征收養(yǎng)路費(fèi)的前提是征收相關(guān)稅收，而相關(guān)稅收的實(shí)施辦法沒有正式出臺前，收取養(yǎng)路費(fèi)是保證公路養(yǎng)護(hù)的必要方式”。2006年11月23日，全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人以“答記者問”的形式，就養(yǎng)路費(fèi)問題作出了解釋，并明確表示：在燃油稅沒有出臺前，征收養(yǎng)路費(fèi)是合法行為。

二、《公路法》第36條的實(shí)施存在“立法白條”

不難看出，爭論的一個(gè)根本性問題是在1999年《公路法))修正案出臺之后，文通主管部門依照國務(wù)院的行政法規(guī)與部門規(guī)章繼續(xù)征收養(yǎng)路費(fèi)合不合法?這其實(shí)牽涉到如何解釋《公路法》第36條。該條款雖然規(guī)定了“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”，但同時(shí)又留了一個(gè)尾巴，即“具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定”。就是這么一個(gè)授權(quán)性條款成為了堅(jiān)持征收養(yǎng)路費(fèi)的法理依據(jù)。

但我們要仔細(xì)看一下這樣的授權(quán)條款它并沒有授權(quán)國務(wù)院來決定是否開征燃油稅而是先設(shè)定了大前提“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金。”即設(shè)定新稅種已得到最高立法機(jī)關(guān)的確認(rèn)，國務(wù)院所應(yīng)當(dāng)做的是嚴(yán)格按照《公路法》制定具體的征稅方案。包括稅收管轄如何界定。稅率定在什么樣的水平是中央稅還是地方稅等等。的確，《公路法》第36條并沒有要求行政部門在法律生效之后立即開征燃油稅。但非常明確地要求國務(wù)院“規(guī)定開征稅收的實(shí)施辦法和步驟”，這不能僅僅狹義地理解為法律對行政部門的授權(quán)，更要看到這是《公路法》為行政部門所設(shè)定的一項(xiàng)不可推卻的資任和義務(wù)。遺憾的是，我們至今都沒有看到有任何有關(guān)實(shí)施《公路法》第36條的細(xì)則出臺。

從法律解釋的方法上來說應(yīng)當(dāng)要堅(jiān)持“有效解釋”的原則。換句話說應(yīng)當(dāng)認(rèn)為一部法律中的每一個(gè)條款，甚至每一個(gè)詞語都是包含了立法者的意圖在內(nèi)的，而不是可有可無的。如果對一個(gè)法律條款的解釋所帶來的最終后果是“架空”這個(gè)法律條款的話，那這種解釋肯定是有問題的，因?yàn)楫?dāng)初立法者絕無可能把一個(gè)‘軟條款”塞進(jìn)法律，好讓執(zhí)行者隨意解釋。這不符合歷史真相更有違“法治國家“和“有限政府”的社會目標(biāo)。

總之，在養(yǎng)路費(fèi)改革過程中，確實(shí)存在行政機(jī)關(guān)抽象行政行為不作為，或者說“立法白條”現(xiàn)象，那么我們應(yīng)該如何應(yīng)對呢？

三、如何應(yīng)對燃油稅立法的“立法白條”？

（一）不進(jìn)行燃油稅立法的行為分析。

在《公路法》實(shí)施近七年后，養(yǎng)路費(fèi)仍然按照有關(guān)規(guī)定在繼續(xù)收取；國務(wù)院仍未出臺相應(yīng)的行政法規(guī)，這些是否構(gòu)成國務(wù)院的抽象行政行為不作為呢?對此問題，可從下面兩方面進(jìn)行分析：(1)1999年修改后《公路法》第36條規(guī)定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。”這里法律明確規(guī)定了國務(wù)院應(yīng)該且必須及時(shí)出臺符合《公路法》規(guī)定具有可操作性的行政法規(guī)，但到現(xiàn)在，相應(yīng)規(guī)定仍未出臺。(2)《公路法》作為我國所有有關(guān)道路管理行政法規(guī)、規(guī)章的上位法，在此領(lǐng)域內(nèi)具有最高法律效力。相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章中若存在不符合《公路法》的規(guī)定，都應(yīng)該及時(shí)作出修改或廢止。交通部、國家計(jì)劃委員會等部門于1991年10月15日聯(lián)合發(fā)布并于1992年1月1日起實(shí)施的《征收管理規(guī)定》是公路管理部門對部分車主征收公路養(yǎng)路費(fèi)的依據(jù)，但這種以“費(fèi)”代“稅”的規(guī)定明顯與1999年修改后的《公路法》相抵觸。《立法法》第87條規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第88條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：其中第二款既是：下位法違反上位法規(guī)定的。第88條第3款進(jìn)一步明確規(guī)定：“國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章。”雖然第88條第三款對于國務(wù)院在處理不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章作出的是授權(quán)性規(guī)定，使用了“有權(quán)”的字眼，但結(jié)合第87條之規(guī)定，可知改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章絕非可由國務(wù)院自由裁量決定是否行使的權(quán)力，而是一項(xiàng)必須履行的職責(zé)。然而，本應(yīng)由國務(wù)院依照《公路法》進(jìn)行修改和廢止的《征收管理規(guī)定》仍在和上位法相抵觸的情況下繼續(xù)適用。更遺憾的是，國務(wù)院辦公廳又于2000年1月14日下發(fā)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)交通部等部門關(guān)于繼續(xù)做好公路養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)征收工作意見的通知》（國辦發(fā)[2000]2號）（以下簡稱《意見通知》）第一條要求“在交通和車輛稅費(fèi)改革方案正式公布實(shí)施之前，各地仍應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有交通規(guī)費(fèi)征收的有關(guān)規(guī)定，繼續(xù)做好公路養(yǎng)路費(fèi)、車輛購置附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)的征收工作。”并且，我們至今仍未看到進(jìn)一步的“具體實(shí)施辦法和步驟”出臺。該修改廢止的行政法規(guī)、部門規(guī)章不及時(shí)修改或廢止，反而出臺違反《公路法》的《意見通知》，毫無疑問，這顯然構(gòu)成了國務(wù)院的抽象行政行為不作為。

（二）應(yīng)對燃油稅立法的“立法白條”的措施。

從法理上講，“費(fèi)改稅”的實(shí)施方案長期“難產(chǎn)”，是由于有關(guān)機(jī)關(guān)“立法不作為”所致。“立法不作為”通俗來講就是出現(xiàn)了“立法白條”現(xiàn)象，是由于《立法法》缺乏相應(yīng)的監(jiān)督規(guī)范所致。因此，通過修訂《立法法》或制定《立法法》實(shí)施細(xì)則等方式，對授權(quán)性行政立法活動形成有效的監(jiān)督，是預(yù)防“立法白條”的關(guān)鍵。

對此，可以確定以下四種監(jiān)督機(jī)制：(1)立法期限制度。對于亟需推行、條件具備的立法決策，授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)在制定“下位法”時(shí)，應(yīng)盡量明確規(guī)定“出臺時(shí)間表”，以防久拖不決。(2)說明理由制度，或定期報(bào)告制度。一項(xiàng)立法決策的推行，需要仔細(xì)參酌時(shí)機(jī)是否成熟。并非所有的立法決策都能明示下位法的制定期限，即使訂有“時(shí)間表”，也可能因情勢變遷而延誤。因此，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期報(bào)告進(jìn)展情況、說明推遲理由等等，并由授權(quán)機(jī)關(guān)或公眾評判是否合情合理。(3)過錯(cuò)問責(zé)制度。“立法白條”往往與缺乏約束機(jī)制有關(guān)。因此，對于被授權(quán)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，一旦出現(xiàn)消極怠惰乃至保護(hù)不當(dāng)利益的瀆職行為，就要追究其責(zé)任。(4)主動審查制度。目前，全國人大常委會的法規(guī)備案審查機(jī)制，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)等基本采取的是“不告不理”的被動審查方式，如果有關(guān)國家機(jī)關(guān)或公民沒有提出異議，不主動審查其合法性。但是，對于因法律的授權(quán)性條款而制定的法規(guī)、規(guī)章等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行主動審查，以防止有關(guān)機(jī)關(guān)利用授權(quán)立法之機(jī)，歪曲上位法律的決策原意，維護(hù)部門利益，進(jìn)而形成“有名無實(shí)”的另類“立法白條”。同樣，由國務(wù)院、地方人大等實(shí)施的立法審查機(jī)制，對授權(quán)性的“下位立法”，也應(yīng)采取主動審查的方式。

此外，對于“立法白條”的危害，權(quán)益受損的公民最為感同身受。因此，除了通過制度改革預(yù)防“立法白條”現(xiàn)象，還應(yīng)當(dāng)充分賦予公眾監(jiān)督立法的權(quán)利，并為受害公民提供各種救濟(jì)渠道。目前，《行政訴訟法》正在醞釀修訂將各種抽象行政行為納入行政訴訟范圍，已成為法學(xué)界的最大共識；而在立法審查渠道上，我也認(rèn)為，對于公民提出的審查要求，如果涉及到侵害申請人的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)盡量滿足，啟動審查程序……如果這些制度改革構(gòu)想都能成真，對監(jiān)督立法不作為、遏制“立法白條”等等，無疑帶來了新的希望曙光。與此同時(shí)，對于因“立法白條”等立法不當(dāng)行為而受損的公民權(quán)益，也應(yīng)該建立合理的立法過錯(cuò)賠償制度，通過國家賠償?shù)那烙枰匝a(bǔ)償。

四、結(jié)語

讓“立法白條”受害者得到應(yīng)有的慰籍，不僅是社會公平和正義原則使然，也是法治國家應(yīng)該追求的理想境界。□

（作者單位：深圳大學(xué)法學(xué)院09級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)）

注釋：

參見陸偉明.養(yǎng)路費(fèi)爭議與我國行政收費(fèi)的法治化.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào).2007年第04期.

參見周澤.養(yǎng)路費(fèi)：最近六年都是違法征收.檢察日報(bào).2006年8月23日第六版.

參見黃韜.養(yǎng)路費(fèi)與燃油稅的法律紛爭.法人雜志.2006年第12期.

參見賀皓.行政機(jī)關(guān)抽象行政行為不作為——由天價(jià)養(yǎng)路費(fèi)滯納金爭議引發(fā)的思考.載天府新論.2006年(S2).

參見王瑩.“立法白條”，法制建設(shè)的“絆腳石”.東北之窗.2007年第05期.

參見偉民.解析“立法白條”現(xiàn)象.政府法制.2007第07期.