淺析近代我國(guó)選舉制度

摘 要 本文以民國(guó)時(shí)期選舉之現(xiàn)象看我國(guó)近代選舉制度中的憲政思想成分。是以將民國(guó)時(shí)期的三次國(guó)會(huì)之選舉過(guò)程作一比較，以此為論。通過(guò)對(duì)三次國(guó)會(huì)的選民情況、選舉過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行分析后，可以看到從西方移植而來(lái)之選舉制度在我國(guó)的發(fā)展為我國(guó)政治建設(shè)帶來(lái)了效用，為全民及政府提供了接受民主與憲政理念的機(jī)會(huì)。但是亦要看到制度的移植所不可避免的受到的制約：除受到中國(guó)傳統(tǒng)文化的制約，社會(huì)因素及黨國(guó)政治、軍紳政權(quán)體制亦是憲政發(fā)展的阻礙因素，軍政一體的現(xiàn)實(shí)需要使得憲政無(wú)法再如此短暫的時(shí)間和環(huán)境下開(kāi)花結(jié)果，亦屬無(wú)可奈何之事。

關(guān)鍵詞 選舉 憲政 民國(guó)大會(huì)

中圖分類號(hào)：D620 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、近代中國(guó)議會(huì)選舉之背景

有關(guān)中國(guó)具有現(xiàn)代意義的選舉制度，晚清有商會(huì)選舉、咨議局和資政院議員選舉、同時(shí)還有地方自治機(jī)關(guān)的選舉；民國(guó)北京政府時(shí)期有第一屆、第二屆國(guó)會(huì)選舉及類似的立法機(jī)關(guān)（如約法會(huì)議等）的選舉，總統(tǒng)、副總統(tǒng)選舉，地方自治機(jī)關(guān)、地方議會(huì)的選舉；南京政府選舉包括1931年國(guó)民會(huì)議選舉，制憲國(guó)民大會(huì)選舉、行憲國(guó)民大會(huì)選舉、總統(tǒng)副總統(tǒng)選舉、行憲后立法院、監(jiān)察院選舉、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期國(guó)民參政會(huì)的部分省議員也曾通過(guò)選舉產(chǎn)生。

選舉在憲政中意味著什么，占據(jù)何種地位呢？憲政的最終保障取決于社會(huì)和公民，即所謂民情，“它不僅指通常所說(shuō)的心理習(xí)慣方面的東西，而且包括人們所擁有的各種見(jiàn)解和社會(huì)上流行的不同觀點(diǎn)，以及人們的生活習(xí)慣所遵循的全部思想。” 人的合理選擇能力成為后來(lái)憲法在世界遍地開(kāi)花的共同信仰基礎(chǔ)，“正是因?yàn)槿耸怯忻赖碌模欣硇缘模瑧椃ㄅc憲政方有可能” 。相對(duì)于憲政這一宏大的架構(gòu)，選舉制度只是其中的一個(gè)制度建設(shè)。只有在憲政之理念模式下，選舉制度才能進(jìn)行良好的運(yùn)作。選舉既是民主政治和憲政建設(shè)的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，也可能因?yàn)樽陨淼墓┙o不足而成為阻塞民主政治和憲政建設(shè)的瓶頸。現(xiàn)代民主選舉是以直接選舉為主但包含直接民主的混合民主制，而此“代議民主制已經(jīng)成為一種為保證國(guó)家權(quán)力來(lái)源的合法性和正當(dāng)性的憲政制度設(shè)計(jì)，是當(dāng)代憲政國(guó)家不可或缺的政治制度，是實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)的基本政治形式” 。

憲政與選舉制度之關(guān)系自密不可分，中國(guó)自清末始引進(jìn)西方之選舉制度，市上亦有鼓吹憲政之風(fēng)，綜觀民國(guó)時(shí)期，選舉只是卻已成型，但是否冠之以憲政之實(shí)？本文以民國(guó)時(shí)期選舉之現(xiàn)象看中國(guó)近代選舉制度中的憲政思想成分。是以將民國(guó)時(shí)期的三次國(guó)會(huì)之選舉過(guò)程做一比較，以此為論。

二、民國(guó)時(shí)期中央選舉之選民情況

1、選舉之正當(dāng)性依據(jù)。

第一屆國(guó)會(huì)根據(jù)的是由臨時(shí)參議院所制定的國(guó)會(huì)組織法，第二屆國(guó)會(huì)亦是組成新的臨時(shí)參議院制定國(guó)會(huì)選舉法，國(guó)民政府直接先制定憲法，依憲法作為選舉的正當(dāng)性依據(jù)。

2、選舉資格內(nèi)容之比較。

就其內(nèi)容比較來(lái)說(shuō)，從第一屆國(guó)會(huì)組織法規(guī)定到第二屆國(guó)會(huì)選舉法的規(guī)定，再至南京政府時(shí)期于1936年5月14日公布的《國(guó)民大會(huì)組織法》及《國(guó)民大會(huì)代表選舉法》、1946年又公布的《國(guó)民大會(huì)代表選舉補(bǔ)充條例》之文本，可以看出，選民的條件一步步放寬，到了南京政府時(shí)期，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了普選。由此，選舉規(guī)模不斷地?cái)U(kuò)大。在第一、二屆國(guó)會(huì)中，中華民國(guó)國(guó)會(huì)由參眾兩院組成關(guān)于選舉權(quán)的規(guī)定，仍然與前清咨議局、資政院時(shí)同，一般人受財(cái)產(chǎn)條件的限制，均沒(méi)有承認(rèn)婦女的選舉資格。但對(duì)于財(cái)產(chǎn)和居住選區(qū)、教育程度均有不同程度的放寬，這是很大的改進(jìn)。在第二屆國(guó)會(huì)時(shí)期，對(duì)選民資格有進(jìn)一步的限制，年齡回升至晚清時(shí)期的25歲，納稅的規(guī)定在中國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況下，能夠納稅的人并不多，教育也非普及。以這些條件嚴(yán)格限制選民的數(shù)量，更加便利安福國(guó)會(huì)操縱議會(huì)。南京政府時(shí)期由于國(guó)民黨所承諾的結(jié)束訓(xùn)政，開(kāi)始憲政，所以，選舉資格是為普選之勢(shì)。但是，由于我國(guó)國(guó)民之中原不具有民主、公平之憲政思想基礎(chǔ)，在實(shí)際操作中，亦出現(xiàn)不少問(wèn)題，但不能因之覆蓋國(guó)人在民國(guó)時(shí)期為憲政主義之理想奮斗的結(jié)晶。

3、選民調(diào)查和所占人口比例。

第一次國(guó)會(huì)選舉，由于組織法上選舉內(nèi)容的改進(jìn)，較晚清時(shí)期選民比例有顯著的增加，但亦有局限：總條款只是放寬限制，限制并未消失。且國(guó)民的選舉意識(shí)尚未覺(jué)醒，這有待于國(guó)家整體教育水平的提高和人民物質(zhì)生活完善。南京政府國(guó)會(huì)由于實(shí)行普選，對(duì)于選民的限制只局限于年齡，所以選民比例亦是成倍的增加。這兩次明顯的變化并不能說(shuō)明調(diào)查情況樂(lè)觀與否。

第二屆國(guó)會(huì)選舉時(shí)，規(guī)定較第一屆更為嚴(yán)苛，但人數(shù)卻進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)觀察家報(bào)告，這次選舉還是沒(méi)有真正的執(zhí)行選民調(diào)查。例如江蘇的《選舉人名冊(cè)》，是造報(bào)的；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接根據(jù)平時(shí)對(duì)所轄地方的了解直接填報(bào)數(shù)字；當(dāng)然還有些地方為多獲取代表名額浮報(bào)選民人數(shù)等等。

南京國(guó)會(huì)時(shí)期，立委選舉事務(wù)所公布了一個(gè)選舉程序，規(guī)定要在三十六年七月一日至同年八月二十六日，完成選民調(diào)查。由此，造成了“全國(guó)47個(gè)省市單位，有的草草應(yīng)付了事，胡亂編造一個(gè)數(shù)字呈了上來(lái)；有的遲遲呈報(bào)，或根本不報(bào)” 。

三、選舉過(guò)程

（一）選舉方式。

民國(guó)時(shí)期的三次選舉方式承繼清末，均為復(fù)式選舉。先由選民選出于定額議員幾倍的候選人，再由候選人互選得出定額議員。

（二）競(jìng)選過(guò)程。

綜觀各次選舉過(guò)程，賄賂、斗毆現(xiàn)象皆不可避免。而賄賂成風(fēng)實(shí)乃當(dāng)時(shí)普遍之現(xiàn)象，對(duì)于這兩種現(xiàn)象的分析，有人指出，賄選由于斗毆。斗毆乃暴力現(xiàn)象，在象征民主與公正之選舉中出現(xiàn)暴力現(xiàn)象是民主的回退，而賄選則代表人們接受了這套規(guī)則，只是手段上出現(xiàn)了問(wèn)題。黨派之爭(zhēng)也是歷次選舉的一大看點(diǎn)。下面將分而述之。

民元國(guó)會(huì)中大致可以分為四股政治力量。賄選斗毆之風(fēng)不用多說(shuō)，甚而還有以官府之名介入其中，直接指派議員。中央政府地方政府，均為控制選票作出各種行為。中國(guó)之賄選，已喪失其原有之意，發(fā)展出新的方式。一種即按選票分量決定選票價(jià)值，從選民手中買取選票，此種方式較為溫和；而更多更具有危害性的則是官府直接控制選票。

第二屆國(guó)會(huì)基本上被段祺瑞所領(lǐng)導(dǎo)的安福系所控制，新國(guó)會(huì)召集的臨時(shí)參議院起草的國(guó)會(huì)組織法，對(duì)其不利的條款一律刪除，建立新條款，重點(diǎn)在減少議院人數(shù)，提高當(dāng)選門檻，防止國(guó)民黨當(dāng)選。賄選之風(fēng)猖獗，有專門組織賄選的，有專門組織賣選票的，有拉攏政府放風(fēng)選票已夠，然后以低價(jià)買入選票，還有投票所主持人自投等等。

南京國(guó)會(huì)基本上是由南京政府控制的國(guó)會(huì)。包辦選舉，上至中央，下至鄉(xiāng)保，無(wú)處不在。從立法到選舉完畢，每一個(gè)過(guò)程國(guó)民黨都采取了不同的方式進(jìn)行控制，但各種個(gè)人賄選如常，政府亦插手配票，中央直接指示省級(jí)給多少份額的票予某人，將放棄競(jìng)選的人的票轉(zhuǎn)讓給某人。這一時(shí)期，個(gè)黨之間的爭(zhēng)斗較少，國(guó)民黨一黨獨(dú)大，但其內(nèi)部則分為不同派系，其中，競(jìng)爭(zhēng)最大的乃是以陳果夫、陳立夫?yàn)槭椎腃C黨和黃埔系勢(shì)力。

四、選舉結(jié)果

競(jìng)選活動(dòng)的開(kāi)展在我國(guó)之情形與國(guó)外大不相同。西方的選舉，真正的權(quán)利在國(guó)民手上，候選人想得到選票，必須得籠絡(luò)人心。賄選亦存在于西方選舉中且延續(xù)時(shí)間長(zhǎng)久，這是一種社會(huì)現(xiàn)象，但其多是為民福利。反觀中國(guó)之選舉，先學(xué)西方之時(shí)，風(fēng)氣尚良好，但越往后，人們愈發(fā)覺(jué)，其實(shí)權(quán)利并非在選民手中，而在官府手中，所以，選舉一開(kāi)，候選人并非往鄉(xiāng)鎮(zhèn)跑，而全部涌向了中央。賄選之弊大有所在，但也說(shuō)明了一種認(rèn)同感的存在，人們?cè)敢饨邮芤贿@樣的方式獲得權(quán)力，比之暴力，其有一定進(jìn)步，但依靠法律等手段將其消滅是需要探索的。

第一屆國(guó)會(huì)的組成與當(dāng)時(shí)的政治力量沒(méi)有反映實(shí)際的政治力量對(duì)比，使得選舉產(chǎn)生的國(guó)會(huì)很難擁有真正的權(quán)威和力量。且當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境并不穩(wěn)定，大軍閥武力統(tǒng)一全國(guó)后建立文官制度，其基礎(chǔ)仍然是軍隊(duì)。中央有北洋系的中央武力，地方亦盤踞著大大小小的軍閥，制約著中央。年輕的士紳階層在中間有了喘息的機(jī)會(huì)，使其能夠有空間活躍于政治舞臺(tái)上。在這樣的軍政一體，中央與地方利益權(quán)衡的社會(huì)環(huán)境下，憲政的實(shí)現(xiàn)的可能性是微乎其微的，但是，不能不說(shuō)，正是一部分開(kāi)明之士的努力，使我們開(kāi)始有了形式上的模仿。

第二屆國(guó)會(huì)，在段祺瑞內(nèi)閣主導(dǎo)下的選舉，從修改醫(yī)院組織法到擬定選舉章程，一味要求控制，其利用安福國(guó)會(huì)把持選舉，賄買選票，中國(guó)憲政之路于不覺(jué)中走向了歧途。中國(guó)是個(gè)人情社會(huì)，派系、黨組、姻親之間，都是關(guān)系的源泉。有關(guān)系最好，沒(méi)關(guān)系就托人拉關(guān)系，選舉的資金和人力基本上投入到了這些方面。而西方社會(huì)如何掃除賄選，值得我們關(guān)注和研究學(xué)習(xí)。

南京政府組織的國(guó)民大會(huì)選舉以遵守孫中山先生遺訓(xùn)為名，宣布進(jìn)入憲政時(shí)期，還政于民。但卻一黨獨(dú)大，基本上控制了整個(gè)選舉。蔣介石“為了取得美國(guó)的支持，他不得不搞選舉，開(kāi)國(guó)會(huì)，所以選舉只是一個(gè)過(guò)場(chǎng)” 。名為憲政，但實(shí)際正如某些學(xué)者所說(shuō)，是威權(quán)主義的體現(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)近代選舉制度不是本土政治文明發(fā)展的結(jié)果，而是對(duì)西方選舉文化的移植。選舉制度是現(xiàn)代民主政治的基石，是憲政的具體實(shí)現(xiàn)載體，但是，制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行不良也有可能帶來(lái)憲政進(jìn)程的阻滯。憲政關(guān)涉到兩種關(guān)系：一為政府與公民之間的關(guān)系，即權(quán)力與自由的關(guān)系；二是政府各部門之間的關(guān)系，即政府各種不同性質(zhì)的權(quán)力運(yùn)用。“憲政意味著國(guó)家的政治制度、政府（政黨、公民等主體）的政治行為、政治程序始終都依照憲法來(lái)開(kāi)展和運(yùn)作。” 由此反觀我國(guó)民國(guó)時(shí)期的選舉政制，制度的引進(jìn)和實(shí)施，對(duì)于剛推翻封建帝制，建立新政權(quán)的中國(guó)，肯定有著積極地意義，給新政權(quán)的產(chǎn)生賦予了合法性和合理性，也是中國(guó)民主政治發(fā)展之先鋒，但由于憲政體制并非中國(guó)自本土資源，移植過(guò)程與本國(guó)傳統(tǒng)文化的沖突、當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境、政治環(huán)境，均對(duì)選舉制度的具體實(shí)施產(chǎn)生了很大影響使得中國(guó)近代選舉政制大打折扣。

首先，必須予以肯定的是：選舉作為權(quán)利移交的唯一合法手段，為中國(guó)政治建設(shè)帶來(lái)了效用。選舉中的投票被視為一種訂約行為，是國(guó)家權(quán)力的形成過(guò)程。從各次選舉中五花八門的賄選手段，可以看出，人們意識(shí)上普遍對(duì)于選舉制度的承認(rèn)和接受。賄選不可避免，在西方國(guó)家亦有長(zhǎng)達(dá)百年之久的歷史，中國(guó)在短期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)選舉，且于南京政府時(shí)便實(shí)現(xiàn)了普選，不能不說(shuō)是中國(guó)的進(jìn)步，亦可以看到進(jìn)步人士作出的艱辛努力，讓選舉制度在這塊無(wú)源之土中發(fā)芽。

其次，選舉制度的推行，為全民及政府提供了接受民主與憲政理念的機(jī)會(huì)。選舉制度的程序設(shè)置，本身就是對(duì)民主的體現(xiàn)和適用。從民初國(guó)會(huì)選舉到南京政府時(shí)期的選舉，選民逐年大量增加，與制度設(shè)計(jì)的愈發(fā)合理和民族意識(shí)的覺(jué)醒有著不可分割的緊密關(guān)系。

但是亦要看到制度的移植所不可避免的受到的制約。首先，受到中國(guó)傳統(tǒng)文化的制約。中國(guó)傳統(tǒng)的家長(zhǎng)制社會(huì)體制， 臣民缺乏獨(dú)立、自主之精神。其次是社會(huì)因素。當(dāng)時(shí)中國(guó)連年戰(zhàn)爭(zhēng)，國(guó)力貧弱，國(guó)民受教育水平低，而受西方之教育者更是少之又少，無(wú)法形成全民之普遍意識(shí)。第三，也是國(guó)民時(shí)期的最大問(wèn)題，黨國(guó)政治、軍紳政權(quán)體制危害法治，危害秩序，危害民主。鼓吹憲政，卻使我們有名無(wú)實(shí)。□

（作者： 西南政法大學(xué)行政法學(xué)院 憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生）

注釋：

托克維爾.論美國(guó)的民主.上卷第332頁(yè)，轉(zhuǎn)引自：陳端洪：憲政初論.比較法研究.1992年第四期，第9頁(yè).

陳端洪.憲政初論.比較法研究.1992年第四期，第5頁(yè).

鄒學(xué)平.淺析選舉制度與憲政建設(shè)的學(xué)理關(guān)系.長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào).2007年3月.

張朋園.中國(guó)民主政治的困境1909-1949——晚清以來(lái)歷屆議會(huì)選舉述論.吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008年第一版，第176頁(yè).

張朋園.中國(guó)民主政治的困境1909-1949——晚清以來(lái)歷屆議會(huì)選舉述論.吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008年第一版，第208頁(yè).

鄒學(xué)平.淺析選舉制度與憲政建設(shè)的學(xué)理關(guān)系.長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào).2007年3月.