和諧社會視角下的拆遷制度建設

摘 要 當前社會，我國在貫徹科學發展觀，構建社會主義和諧社會的歷史進程中，取得了一系列滿意的成果。然而，由于在推動城市化進程當中，房屋拆遷涉及地區廣泛，人口眾多，群眾上訪次數增多，釘子戶現象不斷出現。因此本文以和諧社會為視角，結合我國發展狀況，提出實現我國和諧拆遷、文明拆遷的總體戰略和具體對策。

關鍵詞 和諧社會 制度建設 拆遷

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A

我國大規模的拆遷始于20世紀90年代，但相應的法律制度不夠完善，由國務院制訂的行政法規是拆遷法的最重要的部分，主要由單行法規和其他法規中的相關法律規范構成。行政法規的《城市房屋拆遷管理條例》，其他法規則主要包括國務院制訂的《城市私有房屋管理條例》、《土地管理法實施條例》、《城市房地產經營管理條例》等行政法規中，都含有調整拆遷各方法律關系的規范。但是，我國拆遷制度始終處在探索階段，沒有人大立法的出臺，不能最大限度地處理拆遷中的問題。

一、我國的拆遷史

我國新時期的城市化運動進行到2007年，“釘子戶”已經成為一個家喻戶曉的名詞。雖然“釘子戶”最初的詞性應該是貶義詞，但是現在已經被開發商、政府乃至“被拆遷后”共同使用了。它以無可替代的準確性，表達了“被拆遷戶”無法選擇的處境、“拆遷”的阻力和推進拆遷的“力度”。從法律層面上來講，“拆遷”涉及到個人最重要的物權更替。它應該在成熟配套的法規和行之有效的協商機制下進行的。但是在社會主義初級階段，城市化進程大力發展，各項法規和機制還不夠完善，因此一些地方出現了不和諧的拆遷。但值得慶幸的是，從目前為止的“拆遷史”來看，雖然存在著一些不盡完善的地方，但總的趨勢是一個有理可講和有章可循的過程。其標準之一，便是“釘子戶”不再是被“一拔了之”，一定層面的協商解決方式得到了認可。

二、拆遷制度存在的缺陷

本文以宜黃自焚強拆事件為例，在城市拆遷制度的改革和完善中，有以下幾個方面存在缺陷。

（一）區分公共利益拆遷和偽公共利益拆遷。

根據相關法律法規，拆遷可以分為滿足公共利益的拆遷和偽公共利益的拆遷。其中公共利益的拆遷是為了滿足社會中大多數人的公共利益而進行的土地、房屋開發，包括城市總的基礎設施建設的市政建設，例如城市道路、橋梁、公共事業、城市綠化、環境保護設施、國防和軍事等等。偽公共利益是指出于營利為目的而進行的土地開發和一些能獲得商業利潤的土地開發。例如一些地方政府為了增加地方的財政收入，和房地產開發商為了利益的驅使通過暴力等手段進行強制拆遷。我國《憲法》、《物權法》等法律明文規定：征收財產，只能是為了滿足公共利益的需求。然而問題是公共利益是一個模糊的概念，難以給公共利益下一個明確的定義。因此一些政府部門打著維護公共利益的旗幟獲取利益。

（二）拆遷過程中經濟補償低。

在宜黃強拆自焚事件當中，悲劇發生的癥結存在于在強制拆遷的過程當中，經濟補償太低。被拆遷對象是鐘家自建的三層樓房，該樓房建筑面積為397.64平方米，且該樓房有國有土地使用權證和房產證，在拆遷過程當中，以政府和房地產開發商為首的拆遷方給鐘家的經濟補償是41萬元，而相對于鐘家三層樓397，64平方米的建筑面積，算下來每平方米僅有1000多元，而當地商品房的市價已經是2700多元，這反應出了拆遷戶在種種壓力之下，被拆遷戶要承受巨大的經濟損失。

（三）房屋征收程序透明度不夠。

房屋拆遷是涉及到不同利益主體的復雜過程，包括諸如土地、房屋等不動產所有權人或者使用權人在行使各自物權時發生的現象，因此征收程序需要相應的行政機關加以協調。征收程序是厲害關系人和被征收人的合法權益得到切實保障的規章制度，因此政府有必要重新設計拆遷程序。

當被拆遷人的房屋做出拆遷決議后，不僅應當發布公告，而且還應送達每一個被征收人，房屋征收程序涉及到每個厲害關系人和被征收人的重大事宜。很多國家的法律都有明確的規定。在拆遷之前，應當通知到被征收人和利害關系人本人。確保在拆遷過程當中，房屋拆遷程序得到公開、公平、公正的進行。在宜黃強拆自焚事件過程當中，當地政府和房地產開發部門的房屋征收程序不夠透明，導致了宜黃悲劇的發生。

（四）房屋征收解決機制不夠完善。

現在法律規定，在房屋拆遷過程中通用的是訴訟程序和裁決。行政裁決在解決數量眾多的糾紛面前，要發揮應有的作用。應該建立起專門的，相對獨立的行政裁決機構對此類糾紛進行審理和裁決，同時完備相關的裁決程序等法律規定。在宜黃強拆自焚事件當中，鐘家人在進行行政復議時，政府對之不聞不問，甚至采用暴力手段進行行政執法，直至導致了后來的自焚事件。事實上，在被拆遷人拿到行政拆遷決議書時，除了正常的行政復議之外，并沒有其他的救濟途徑，這就表明了在房屋征收機制當中，政府相關部門做的還不夠完善，存在許多機制的漏洞。因此在政府的強制拆遷面前，被拆遷人由于缺少相應的博弈武器，最終只能選擇結束生命來抵制強拆。

三、和諧社會背景下拆遷制度建設建議

轟轟烈烈的強拆自焚事件結束了，雖然事件暫時得到了緩和，但是政府應當強烈深思其中的深層次的原因，如果單單對一些拆遷制度作一些細枝末節的修改，仍然是治標不治本的。因此在當今以黨中央第四代領導集體倡導的全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的進行當中政府應當對城市拆遷制度進行一系列的修改。確保拆遷能夠和諧進行。這主要包括以下幾個方面：

（一）我國城市拆遷相關的法律法規制度應當完善。

我國大規模的拆遷始于20世紀90年代，法律制度不夠完善，由國務院制訂的行政法規是拆遷法的最重要的部分，主要由單行法規和其他法規中的相關法律規范構成。行政法規的《城市房屋拆遷管理條例》，其他法規則主要包括國務院制訂的《城市私有房屋管理條例》、《土地管理法實施條例》、《城市房地產經營管理條例》等行政法規中，都含有調整拆遷各方法律關系的規范。

相對于中國而言，國外拆遷制度已經比較完善，已經有相應的立法，在美國，對于強制征用，除了憲法的規制外，還有具體的法律規制，如專門的強制征收程序法。以美國俄亥俄州為例，在俄亥俄州創建的過程中，州人民授予俄亥俄州立法機關以強制征用權。強制征用須具備三個要件：(1)正當法律程序（Due process of law）；(2)公平補償（Just compensation）；(3)公共使用（Public use）。其中，正當法律程序應當遵循的步驟就包括召開公開的聽證會（Public hearing）說明征收行為的必要性和合理性；如果被征收方對政府的征收本身有質疑，可以提出司法挑戰，迫使政府放棄征收行為。因此我們應當積極借鑒國外發達國家的先進經驗，盡快出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》或制定《城市房屋拆遷管理法》來界定何為公共利益，厘清拆遷中各方權利和責任。其可以與《物權法》相互配合，在既維護公共利益，又尊重和保護公民權利的原則下，更好地規范城市房屋拆遷活動，更好的實現我國的和諧拆遷、文明拆遷。

（二）完善聽證制度。

聽證制度是公民參與與權利和權力博弈最好的制度。它是公眾監督政府的主要手段，也是被拆遷人維護自身利益的重要手段。完善聽證制度，建立政府拆遷管理部門、拆遷人、被拆遷人的三方機制，采群體決策的方式確定拆遷項目實施方案。在拆遷之初，由地方政府牽頭組織，舉行包括房屋拆遷管理部門、拆遷人、被拆遷人代表委員會三方的聽證會，就拆遷項目的性質、范圍、補償標準、補償方式、拆遷日期等內容進行聽證，并將聽證的內容及決定以公告的形式對外發布。這樣一來，既協調了各方的關系，加強了被拆遷人對政府的信任，減少了拆遷過程的障礙及事后發生拆遷糾紛的可能性提高了拆遷工作的效率。

（三）加強我國的監督機制。

有權力的地方就必須有監督，缺乏監督的權力必然走向腐敗。因此，對城市房屋拆遷中政府職能錯位的矯正，還需要從科學構建房屋拆遷過程中的權力監督機制入手。首先加強對于城市拆遷中政府行為的違憲審查、司法審查、人大監督、行政監督等國家權力性監督，避免侵犯群眾合法權益，抑制尋租現象。其次，應該增強被拆遷人選擇救濟途徑的靈活性，比如，建立多元維權機構，發生糾紛后，可以考慮收入獨立的第三方裁決機構，提高行政裁決的獨立性和程序正當性。另一方面加大社會輿論監督，使公共權力在陽光下運行的機制。“社會輿論監督是公民或社會組織表達一種針對政府機構或政府官員的批評性言論的活動，是以權利制約權力機制的一種形式”。群眾的眼睛是雪亮的，社會監督的廣泛性、針貶性、直接性，在規范城市拆遷中的政府行為方面相當有效果，能夠在很大程度上發現城市拆遷中政府的違法行為。而這次“宜黃強拆自焚事件”的曝光離不開新聞媒體的報道。媒體的報道對那些正走在違法違規邊緣的政府官員和開發商起到“敲山震虎”的作用，很大程度上對城市拆遷中政府職能的錯位起到一種防范的作用。

（四）規范政府及其人員的自利行為。

政府的自利性是導致商業利益超越公共利益的一個重要因素，糾正政府職能錯位必須建設規范的制度，嚴格約束政府及其人員的行為，規避尋租與腐敗現象，使政府在規定的職權范圍及程序下開展工作，避免自利傾向引導政府行為背離公共利益導向。首先要根據政府職能轉變的要求，改革政府機構，打破權力集中的官僚體制。在我國“權力欲”“官本位”等不良思想仍然存在，但也應該看到我們具有為人民服務的良好傳統。在構建服務型政府中，政府行政人員就要轉變管制觀念，淡化權力觀念，樹立起與服務型政府相適應的服務理念。在政府內部建立權力制衡機制，在城市拆遷的管理中明確分工，抑制權力的膨脹，為城市拆遷管理提供科學的領導機制。其次要責任追究制度要與績效評估制度相配合，沒有責任追究，再科學的績效評估也產生不了實質的激勵效果。因此，在城市拆遷各環節中都不能缺少責任追究制度，通過嚴明的獎懲措施來推動公務人員為改進績效而共同努力。對拆遷管理中值得學習的先進行為進行獎勵，對城市拆遷中違法、亂紀、違規的行為進行懲罰，必要時應該追究其法律責任。激勵城市拆遷管理人員為改善城市拆遷秩序而共同努力，實現和諧拆遷。□

（作者單位：鄭州大學公共管理學院；指導老師：劉學民）

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