提高基層政府危機管理能力的途徑

摘 要 在社會轉型時期，各種矛盾由于社會階層的重構以及利益沖突的加劇凸顯出來，矛盾積壓到一定的程度，群體性事件便會在一定的時間段內集中出現。近些年來群體性事件的數量呈現快速增長的趨勢，并且呈現出來組織化、影響大以及非直接相關人員參與多的新特點，這給直面群體事件進行危機管理的基層政府帶來考驗，在維護社會、政治穩定的大局要求下，基層政府亟待提高自身應對群體性事件的能力。

關鍵詞 基層政府 群體性事件 政府能力

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

群體性事件 在進入20世紀90年代之后，數量大幅度增加， 在縣域的范圍內，群體性事件又呈現出新的特點，即組織化程度有所提高；無直接利益訴求增多 ；參與主體多為弱勢群體；負面影響不斷增大等。 在學界對于基層政府應對群體性事件的能力有諸多非議，在中國社科院發布2010年法治藍皮書———《中國法治發展報告No.8(2010)》中指出，地方政府處置群體性事件不力難以脫責 ，在新的復雜局勢下，黨的執政能力不斷經受著各個方面的考驗，群體性事件多發的趨勢，以及基層政府在應對群體性事件的能力上欠缺的情況，如果不得到及時的改善，便會喪失民眾的信任，損害黨執政合法性的基礎。因此，如何加強基層政府應對群體性事件的能力建設是一件非常重要的時代課題，這不僅關系著政府效率的提高，更關系民心向背這一政治命題。

一、基層政府危機管理能力的現狀

在2010年3月召開的兩會上，溫家寶總理說“我們要積極推進政治體制改革。筆者以為在當前最重要的是三個方面：一是要發展社會主義民主政治，保障人民的自由和權利；二是推進司法體制改革，促進社會公平正義；三是加強各方面的監督，使政府的行政運轉依法進行，并置于監督之下?！奔訌娬畱獙θ后w性事件的能力顯然是推進政治體制改革的應有之意，群體性事件的起因多是國家權力對于民眾權益的侵犯，在現階段這一個局面逐漸被改變，有的群體性事件的發生與政府并無直接的關聯，但卻由于政府應對能力的欠缺而導致的工作失誤，使得政府成為矛盾的焦點，即有所謂的政府為當事人的錯誤買單的情況發生，這種情況下，起初民眾的感覺是自己的權利受損，在尋求解決的過程中，可能由于受挫，就會激發自身權力缺乏的一種感受，從而喪失生活的幸福感。在尼采看來：“幸福感的第一個意義是權力感”，而“權力感要求自我表達，既對我們自己，也對其他人，或者對觀念以及想象的存在。最通常的表達方式是：支配、獲勝、毀壞——這三者出于同一個基本的沖動”。

在民眾幸福感缺乏導致權力感上升的情況下，一個發聲的通道是必須的，正所謂“防民之口甚于防川”。然而，在有些情況下，基層政府的官員在面對群體性事件的時候，缺乏與群眾進行交流的能力，尤其是在網絡發達的當下，通過網絡的方式動員起來的群體性事件在群體性事件總數中所占的比例越來越大，有人將處置“網絡群體性事件”的手段缺乏概括為“三個進不去”：對網絡，基層黨組織“進不去”，思想政治工作“進不去”，公安、武警等國家強制力“進不去”。網絡時代的媒體常常被稱為是行政、立法、司法之外的“第四權力”或“無冕之王”。世界各國政府和政黨都十分重視網絡時代的話語權問題。這主要是因為網絡媒體的社會作用和社會影響實在太大，誰掌控了網絡媒體的話語權，誰就左右了社會輿論和環境力量。在現代政黨政治中，執政黨控制它，是因為它宣傳及展示什么，公眾就接受什么，公眾的政治判斷受它的左右。反對黨也在努力左右它，因為它具有政治監督的功能。它時而為執政黨搖旗吶喊，讓執政黨“感激不盡”；時而又完全站在反對黨一面，成為執政黨的對立面，使執政黨因此而陷于尷尬境地。所以，掌控網絡媒體的話語權是一門政治藝術，更是一種政府在心的形式下執政的能力。但是，利益訴求的表達通道往往被阻斷，導致信息傳達上出現偏差，從而導致小的糾紛最終演化為大的群體性事件。

預警和應急機制不健全，現場處置不力?，F代社會的預警機制至關重要，它是對社會運行狀況發生信號，顯示社會已經或即將發生無序現象的臨界狀態，以致引起社會管理者和社會公眾的注意，及時采取對策，使社會運行狀況不再繼續惡化的一套制度和方法。國家在應對群體性事件的預警方面，已經積累了不少的經驗，2005年7月，國務院召開“全國應急管理工作會議”，提出建立健全全社會預警體系和應急機制；2006年1月，國務院發布《國家突發公共事件系統應急預案，全國應急預案框架體系初步形成； 2007年開始推進應急管理基層工作；2007年11月，《突發事件應對法》實施，明確建立“統一領導、綜合協調、分級負責、分類與屬地管理”為主的應急管理體系。但是，地方政府在落實此部法律的過程中，除了諸如法律意識不強、貫徹不力等問題。

社會轉型期，各項制度規定并不完備，許多事件的起因并不復雜，但由于當地政府處理不力，事件愈演愈烈，最終才演變成了大范圍的暴力沖突。中國人民公安大學余凌云教授認為：行政救濟途徑不通暢是群體性事件頻發的根源。如果有解決糾紛的機制，本來有一些小的矛盾早就應該得到解決，但當事人告到哪一級政府都得不到解決，告到法院也不受理，中央的指示也得不到落實，最終必然會激化為大面積的群體事件。 特別是隨著地方政府公然對失地農民進行暴力鎮壓，以及知識精英出于各種目的的介入，使這一問題具有了相當大的政治爆炸性，有可能誘發較大的社會沖突。

目前基層政府應對群體性事件的具備了一定的能力，但是還在一些方面有錯欠缺，綜上所述可總結為以下幾種能力的欠缺：首先是執政觀念的落后，在新的歷史時期，群體性事件出現新的特征，應對群體性事件的觀念還是停留在“事后壓制”“大事化小，小事化了”的粗放式管理階段，一事一管，未能形成長效的管理體制提高行政效能，做到發生一件解決一片的要求；其次，缺乏判斷能力，對于群體性事件的發生有恐懼心理，將所有的群體性事件都歸類為政治問題 ，甚至由于判斷不當，將簡單的民間糾紛惡化為群體性事件；再次，臨場應變能力差，不能建立與群眾的有效溝通，過分運用國家強制力，激化社會矛盾，各部門各自為政，不能建立協調機制。

二、基層政府危機管理能力欠缺的原因

劉能教授將共和國成立后的群體性事件分為三個獨特的時期，第一個時期來說，恰好是釋放改革開放初期所帶來的結構性壓力的時期，這個時期的群體性集體行動，成了傳統精英（包括大學生、知識分子和退休老革命）表達地位挫折感的主要方式之一。第二個時期，雖然選擇的是2000—2002年，但實際上應該覆蓋整個1990年代中后期，在這個時期，前一階段經濟改革造成的貧富分化明顯加劇，加上所有制體系的進一步重構和社會福利體系的市場化，造成了新的社會弱勢群體的加速生成——下崗工人和抗稅農民成為這一時期群體性抗爭的主導力量。第三個時期是2005年及其前后所代表的“最近的現在”這個時期，在這個時期內，怨恨生產的主導誘因，隨著社會福利供給形勢的好轉，已經逐漸由弱勢群體的“道義經濟學”心智/意識形態（a mentality or an ideology of moral economy），轉變為威脅健康和生命安全的環境風險、不利的經濟契約關系（正如業主維權運動和反拆遷/反征地運動所揭示的那樣）和針對權勢者的泛化的社會怨恨。處于這個時期的群體性事件對于基層政府來說，存在更大的困難，但是基層政府卻未能緊跟上群體性事件變化的步伐，這導致了基層政府在應對群體性事件上能力欠缺。

第一，執政觀念更新的遲滯。群體性事件對基層政府的傳統執政理念產生沖擊。一個有公信力的政府組織，才能增強社會公眾的社會信任感、歸屬感和責任感。在當前的社會轉型期，我們部分地區基層政府組織公信體系還沒有系統地建立起來。這主要體現在部分基層政府組織職能轉變滯后，傳統的執政理念不能適應市場經濟發展的新要求，依法行政還存在著不完善的地方。群體性事件的發生使得當地基層政府在執政理念的轉變上顯得尤為緊迫，基層政府組織由全能走向有限、由神秘走向透明、由“任性”走向守信、由權力走向責任、由利益走向中立已是大勢所趨。

第二，基層政府官員法治觀念相對淡薄。法治不僅僅要求在形式上表現為法律制度，還要求法律制度本身要體現法治的靈魂，即始終以保護廣大人民權益作為其價值旨歸。如果法律制度是偏向某些利益集團，或者是不顧人民真實需要、違背人民利益的惡法，那么這樣的法治就是法治形式主義，是有違法治精神的。

第三，對新的群體性事件缺乏判斷能力。并不是所有的群體性事件都是針對黨和政府，具有政治危害性，相當一部分只是公民之間的利益沖突，無法得到有效解決而產生的規?；臎_突。 對于這部分事件的應對，就應該采取溫和疏導的手段。但是，基層政府的官員在很大程度上對于群體性事件不加區分的采取同樣的方式解決，導致一些矛盾激化，并將矛盾的焦點轉移到政府的身上，形成政府與群眾之間不必要的的沖突。

第四，缺乏與群眾進行交流的途徑，沒有充分利用群眾組織的中介功能，在國家和社會并非完全結合之間存在一個相對自由的政治空間——非正式制度空間。正是這個自由空間賦予了非正式組織發展的合理性，從而為國家與社會的交流提供了體制外的渠道，更好的化解著國家與社會的沖突和矛盾，甚至還能做國家不能及時做的事情。

第五，地方利益糾葛政績為上，在我國市場經濟發展過程中，政府有相當的主導作用，政府手中尚握有控制市場準入，市場資源配置等關系到公民切身利益的實權，實施信息公開，無疑會使一部分部門失去對權杖的操縱力，影響其部門利益，因而信息公開容易引起他們的抵制，在某些群體性事件中，我們可以看到正是由于市民對當地政府為追求經濟利益提高自身政績而漠視環保、公民利益等的巨大不滿而引起的群起公憤，地方政府官員基于自身利益的考慮對本該公開的信息進行刻意隱瞞而不是施政于民，勢必造成公眾的敵視心理。

三、基層政府危機管理能力建設的途徑

美國政治學家亨廷頓認為：發展中國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體的政治參與提供渠道，個人和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩定。 要加強民眾的政治認同。這其中最基礎性的工作，就是要建立真正的公平、公正體制，讓社會各階層真正共享經濟發展的成果。剛結束的中共十七大把“科學發展觀”寫進了中共黨章。在筆者看來，以“公平公正”為基礎的“和諧社會”正是“科學發展觀”的重要內容。發展要持續，社會要和諧，就得公平公正，讓民眾少些社會不滿。問題是怎樣才能使中國社會公平和正義呢？這其中如何真正建立民意表達機制，即怎么讓中國的民眾自己來表達對公平正義的理解和期望，并在法律的框架下進行各種利益的博弈是十分重要的。為此就要讓工人和農民的利益表達組織化，就是讓農民建立農會，工會應該真正成為維護工人權益的組織。

目前在基層政府應對群體性事件的時候，有一種過分政治化的傾向，在公民權利意識增強的情況下，過分的政治性判斷會影響法治解決。政治性控制原則的另一個方面就是政治和行政權威掌控了對司法體系和合法暴力機構的壟斷使用，因此，我們在群體性集體行動所引發的對峙場合中，往往看到了社會管理者/危機管控者對司法體系和合法暴力的政治性使用，而不是法理性使用。政治性使用的弊端，在于其往往削弱了司法體系和合法暴力機構的專業化運作能力，使得它們先是喪失了獨立的法理身份，繼而喪失了中立的職業身份，從而喪失了扮演位于集體行動參與者和抗議目標之間的按法理程序獨立運作的、持中立立場的第三方角色的機會。在具體實踐中，便要求基層政府就事論事。不對群體性事件作“過度政治化”解讀，有針對性地解決群眾的經濟、民生利益訴求；及時公布真實信息，速報事實，慎報原因，知道多少就公布多少，以后用滾動方式逐漸增加；媒體迅速參與輿論監督。主流媒體以 “速報事實、慎報原因”等辦法，爭取主動權，搶占話語權，搶占道德制高點，主動設置話題。

領導者不理智情緒、急躁心態以及濫用權力動用政府暴力的行為直接激起事件的暴發；弱勢村民為保護自身利益無奈的被動應戰，決定矛盾雙方沖突并不存在你死我忘的戰爭；縣委以及省市高層領導們敏銳的政治頭腦及平靜的處理方式使得基層干部與村民的沖突必然走向緩和。只要各級黨政干部堅持以民為本，以高度的政治責任感對待每一個與村民存在利益沖突的事件，避免與民爭利，搞好服務，做政府該做的事，就可以減少乃至杜絕群體事件特別是大規模群體事件的發生。地方政府負責人第一時間到達現場，在第一線做工作，“靠前掌控”。信息公開，反思、問責。首先查找自身原因，檢查政府工作中的缺失，公開坦承失誤和不足；迅速啟動問責程序，罷免失職、瀆職官員。慎用警力，不與群眾發生直接對抗、沖突，同時，如發生了打砸搶燒，就要果斷處置肇事者。

現場處置系統還可以引入第三方調解系統，在具體發生沖突的當事人之間適當設立中立的第三方機構或組織進行調停，而避免政府直接擔當這樣的調停人，這樣就可以使免于政府同時成為當事人和調停人雙重身份的尷尬。 第三方主要指非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，具有非官方性獨立性和自愿性的顯著特點，在現代社會中發揮雙重功能，一個功能是提高公民社會自我組織，自救行動的能力，解決地方和社區弱勢人群面臨的問題，另一個功能是維護 幫助政府發揮作用，動用民間資源解決政府一時解決不了的難題。

四、結論

誠如北京大學公法研究中心主任姜明安教授所說“目前中國處在急劇的轉型期，更注重發展效率和激勵機制，不注重公平和公正，分配不公導致了‘群體性事件’容易產生。”政府如果想從根本上解決這樣的一個困境，就必須不斷提高執政能力，提高責任意識，真正做到溫家寶總理提出的：公務員除了為什么服務之外，沒有任何特權。發展經濟，提高人民的生活水平，盡量維持社會法分配的公正，“讓所有人都享受到經濟發展的成果”，提高人民福利水平，且在這個基礎上，面對一些不可避免的問題時，政府及其工作人員執政水平的提高，也具有重要意義，具有良好的應對能力和決策能力，可以在一定程度上避免群體性事件的發生，在發生后，也可以讓事件的危害程度保持在一定的范圍之內，不至于引起規模和性質上的不可控制局面的發生，網絡平臺的掌控也是政府執政能力的體現，也是政府執政信心的體現，執政能力來自于執政經驗的總結和學習，進而不斷提高；執政信心則要靠民眾的認可從外部得以建立和強化，因此政府必須從內部和外部兩個方向入手，內部加強管理，提高能力；外部開放民主程度，接受不同渠道表達的民意，并對之加以平衡?！?/p>

（作者：李燁，畢業于山東大學法學專業，浙江省桐鄉市人民檢察院辦公室副主任；葉飛，畢業于東北財經大學新聞傳播學院，浙江省桐鄉市人民檢察院助理檢察員）

注釋：

隨著改革開放，中國經濟進入快速發展期，社會進入轉型期，群體事件逐漸進入了人們的視角。通過輸入“群體事件”、“征地事件” 等詞匯網上查找，可以發現100多萬相關信息。群體事件是“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動”。中共中央辦公廳.關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見.2004.

中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任于建嶸日前在北京律師協會發表演講談到：從1993年到2006年，群體性事件從8709起到了9萬起，2007年、2008年、2009年都超過了9萬起。群體性事件大約可以分為維權、泄憤和騷亂這三種類型，而維權活動又可以分為農民、工人和市民這三部分。于建嶸.群體性事件上升到每年9萬起.(2010-02-27)[2010-03-01].http://news.qq.com/a/20100227/001082.htm

筆者認為，所謂無直接利益沖突是一種隱性的利益沖突，這種利益沖突的發生方式不是正面維權，而是一種不滿情緒的發泄，對于直接利益沖突引發的群體性事件的應對可以利用利益手段去平衡，但是情緒發泄型的直接利益沖突引發的群體性事件的應對，其最終解決還要依賴于社會整體的變革。

管前程.縣域群體性突發事件探析.學理論，2009(5):78.

2010年法治藍皮書的起草人莫紀宏認為，一些地方政府往往不是依法采取應急措施，而是依靠某些領導的認識水平和判斷能力，過分依靠臨場發揮，人力、物力、資金難以全部按照要求及時到位，各方面的行動難以協調地開展工作。一些領導對群體性事件的“臨發征兆”毫無察覺，沒有任何預警和預防機制，對群體性事件的處置存在很大的僥幸心理，過分依靠警察、公安和保安等治安力量，不愿意深入實際處理具體問題，眼高手低，缺少靈機應變能力。極少數人臨陣脫逃、擅離職守，完全喪失了領導干部的應有品格。在分析產生上述問題的原因時，莫紀宏指出，片面的“政績觀”、“穩定觀”使得一些地方干部沒有把主要精力投入到如何應對處置群體性突發事件問題上來，迷信“專政手段”、“警察力量”等強制方法的作用。

莫紀宏.“不明真相的群眾”等說法暴露地方政府執政能力缺乏.(2010-02-26)[2010-03-01]. http://124aj.cn/124ajba/124ba_look.asp?ID=1330ClassID=4

尼采. 戚仁譯.上帝死了.上海三聯書店2007，191-192.

到2006年底，中國大陸所有省份皆成立管理領導機構，30個省（區、市）、96%世紀政府、81%的縣級政府均成立辦事機構。

名家點睛：處置群體事件勿忘執政為民.民主與法制2005(8).http://www.yfzs.gov.cn.(2005-08-26)[2010-03-01].

中國共產黨黨中央對群體性事件明確定位為“人民內部矛盾”，2006年16屆六中全會首度將“積極預防和妥善處理人民內部矛盾引發的群體性事件”，寫入決議中；2007年“十七大”要求健全社會管理體制，妥處人民內部矛盾，確實維護社會安定團結。因此，過分地將群體性事件政治化是違背黨的執政理念的。

在2009年6月份出版的《半月談》雜志中，于建嶸認為：我一直強調不能把民眾的維權抗爭活動作為社會不穩定因素打擊或鎮壓，而要看做是可以化解的人民內部矛盾。參見胡賁.中國治道之變.南方周末（2010.03.04）.

塞繆爾·P·亨廷頓、瓊·納爾遜. 汪壽華等譯，難以抉擇——發展中國家的政治參與.華夏出版社1989，173.

瞭新.群體性事件應對檢驗官員執政能力.決策參考，2009(2)，40.

通過各方了力量共同參與的大調解控制群體性事件發生的苗頭，人民調解員不僅擔負著調解的職責，也擔負著向政府及時通報維穩信息的重任。這是預防和處理群體性事件的一個重要的發展方向，將人民內部矛盾交由人民自己解決，將黨和政府從社會矛盾中獨立出來，處于一個中立的地位起到平衡社會矛盾的作用.