日本鐵路改革對我國的啟示

摘 要 由日本創造的“地域分割”鐵路改革模式堪稱世界鐵路史乃至世界國有企業改革史上的一個典范。我國鐵路改革既要學習、借鑒日本鐵路改革的成功經驗，但又不能完全照抄照搬，必須努力探尋適合我國國情、路情的鐵路改革模式。

關鍵詞 日本 鐵路 改革 經驗

中圖分類號：G642 文獻標識碼：A

一、日本鐵路改革的原因

1872年，日本第一條鐵路在東京（新橋）至橫濱（櫻木町）間通車，標志著日本鐵路事業的開始。1949年，公共企業體日本國有鐵道公社（JNR，簡稱\"國鐵\"）成立，意味著一個具有代表性的現代國有企業的誕生。盡管日本的地理位置有發展鐵路運輸得天獨厚的條件，但由于政治、行政的無端介入和經營上的散漫不羈，國鐵經營每況愈下，1964年出現300億日元的經營赤字，到1986年更是達到25.4萬億日元的累積債務，國鐵已處于破產狀態。在世界鐵路民營化大潮的推動下，國鐵毅然踏上了改革之路。在經過6年的漫漫荊棘路之后，1987年，國鐵終于沖破原有框架束縛，成為政府出資的特殊法人，實現了歷史性的改革。日本鐵路改革的經驗值得我國學習和借鑒。

二、日本鐵路改革的經驗

（一）頒布法律，改革決策規范化。

日本也是比較典型的以成文法為特征的大陸法系國家。日本鐵路史上的第一部法律是1892年的《鐵路敷設法》。之后政府頒布了《私設鐵路法》、《鐵路營業法》、《鐵路國有法》等法律。

在國鐵改革之前， 日本曾設立“臨時行政調查會”和“國鐵再建監理委員會”這兩個與國鐵無關的機構來探討國鐵改革的可行性和必要性。1982年，“臨時行政調查會”認識到在現有的組織和運營法上進行改革將是徒勞無用的，因此提出了要改變以公社制度為根本的體制，即實現國鐵民營化，采用劃分地域的經營方針。經過2年的研究，基于只要鐵路運輸企業擁有自主權，并且能免除政府直接補貼的保護，來自其他運輸方式的競爭將足以促使鐵路提高效率的理念，“國鐵再建監理委員會”于1985年7月向內閣提出了《關于國鐵改革的意見——開拓鐵路未來》的方案。為保證國鐵改革的順利進行，日本于1986年同時頒布實施了《日本國有鐵道改革法》、《鐵道企業法》、《日本鐵道清算事業團法》、《客運鐵道股份公司和貨運鐵道股份公司組建法》、《新干線鐵道保有機構法》、《新干線鐵道設施轉讓法》、《鼓勵日本國鐵職員退職及促進國鐵清算事業團職員再就業的特別措施法》等相關法律，將國鐵企業重組方案、關聯各方的權責利界定、改革成本及遺留問題解決等一系列重大決策，直接用法律的形式加以規范，并于1987年4月開始實施按地域分割的國鐵民營化改革。

（二）地域分割，企業重組民營化。

1987年，日本按地域橫向和業務縱向進行分割的重組方式，將國鐵分為本州和三島六家旅客公司，即：東日本旅客鐵路公司、西日本旅客鐵路公司、東海旅客鐵路公司、北海道旅客鐵路公司、九州旅客鐵路公司、四國旅客鐵路公司，另外新成立了一家在全國范圍內統一運行、向客運公司租借線路的日本貨物鐵路公司，形成\"六客一貨\"的運營格局。各鐵路公司由國鐵轉變成股份制公司，股票由國鐵清算團持有。1993年，各鐵路公司的股票成功上市，實現了國有國營投資主體的民營化轉變。

除新干線以外，每家旅客公司原則上擁有鐵路網絡及在鐵路上從事客運業務的權利，而貨物公司則通過向六家旅客公司租借鐵路的方式從事貨物運輸，即\"客網合一，貨網分離\"。國鐵改革后，日本的鐵路網雖然被分割，但是并沒有破壞鐵路網的完整性，95％的客運都在公司內部完成，不同公司間的過軌率僅為5％。為進一步減輕貨物公司的財務負擔，旅客公司只向其收取邊際成本費用，即貨物公司只需交納由貨運造成的額外成本加上1%的傭金，而路網更新、養護這些費用在貨運費中無需承擔，這實際上是客運對貨運的交叉補貼。新干線持有公司在地域分割時成立，享有新干線的所有權，但自身并不參與新干線經營，而是將其租給本州三家旅客公司收取租金。在本州三家旅客公司上市前夕，為確保它們的經營業績不受影響，1991年10月，新干線持有公司被解散，原有的新干線按地域被劃歸三家旅客公司經營。

（三）打破壟斷，經營責任明確化。

引入競爭機制、打破獨家壟斷的市場格局、構建競爭性的市場結構，是日本進行鐵路改革的宗旨。實現民營化改革后，各鐵路公司確立了以實現利潤最大化為原則的市場主體地位，獨立經營，自負盈虧，這樣各公司之間就可以在平等的市場環境中實現良性競爭，提高了經營效益。

國家對鐵路運輸業的管制方式逐步向激勵性管制轉化，各鐵路公司經營自由，經營責任更加明確。為確保各鐵路公司的自主性，國家放寬限制，不再限定其業務經營范圍，允許公司進行多元化投資，可以從事沿線房地產開發、旅游、商店、餐飲、保險、建筑等相關業務的經營。在國鐵改革之前，運價的調整要由運輸省上報國會批準。在國鐵改革之后，運價調整只需經過運輸省大臣批準即可。1997年9月1日，運價實行了新的規定：（1）運價調整依然只需運輸省大臣批準即可；（2）實行以綜合成本價格為基準的最高限價制，各經營者之間的差額不得超過20%；（3）全面采用公開材料和基礎數據，用回歸法算出標準單價和成本，比較線路、電路、車輛、列車運輸、車站諸方面數據，并由此考核業績。

三、結束語

日本鐵路經改革后，雖然得到了良好的反映，但還存在著體制問題、政府干涉過度等問題。我國鐵路事業正在處于蓬勃發展的時期，在成功應對國際金融危機、經濟率先回升向好的形勢下，堅定市場化取向，加快鐵路改革和發展對于后金融危機時期保持我國經濟平穩較快發展具有重要而深遠的意義?！?/p>

（作者單位：浙江師范大學行知學院交通運輸專業2009級）

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