珠江三角洲城市居民最低生活保障標準研究

摘 要 城市居民最低生活保障制度作為社會保障制度的一項重要內容，在我國發揮著最后一道安全網的作用。本文主要以廣州和深圳為例研究分析珠江三角洲城市居民最低生活保障標準的現狀為例，分析其保障廣度、力度以及對貧富差距的影響，最后提出相關的政策意見。

關鍵詞 城市居民最低生活保障標準 保障廣度 保障力度 貧富差距

中圖分類號: D6321 文獻標識碼：A

城市居民最低生活保障制度是以保障城市居民基本生存權為目標的社會救助制度，而該政策的核心內容是城市居民最低生活保障標準（下文簡稱城市低保標準），即保障的標準——當地低保線，以當地的經濟發展為依據制定的滿足最低生活所必需的資金和實物。

一、現狀分析

（一）國家城市低保標準政策規定。

1993年，上海市結合本地實際，率先出臺了城市居民最低生活保障線制度，取得良好效果。 到1999年9月，全國所有城市和有建制鎮的縣人民政府所在地，全部建立了這項制度。由于各地經濟水平發展的差異性非常大，中央確定了制定城市城市低保標準的原則，具體標準由各地根據當地情況自行確定。

1999年10月1日開始實施的《城市居民最低生活保障條例》規定，城市居民最低生活保障標準，由市、縣人民政府民政部門會同當地財政、統計、物價等部門，\"按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定。\"由此可以看出我國的城市低保標準的目標只是維持城市居民基本生存的保障。

（二） 珠江三角洲主要城市低保標準的現狀。

1995年，在華南地區，廣州率先建立起城市居民最低生活保障制度。之后，珠江三角洲其他8個城市于1997年紛紛建立起該制度，該政策隨著經濟的發展也在不斷的完善。

1、珠江三角洲城市低保標準變化的總體現狀。

表1 珠江三角洲主要城市2000~2010年低保標準變化表 單位：元

備注：a.由于同一地級市存在不同地區（如區、縣、縣級市）社會經濟等條件不同，低保標準大小也不同，在此取同一地級市各地區同一年份的算術平均數。

b.\"-\"表示不清楚或者無法獲得的數據。

由表1可以看出，珠江三角洲主要城市各地城市低保標準的總體變化是呈現出剛性的上升趨勢。2010年低保數據顯示，平均城市低保標準最高的是廣州市，為467元，平均城市低保標準最低的是肇慶市，為251元，兩地相差216元。而以2000年當地城市居民城市低保標準作為基數，根據調查數據顯示，2011年，9個城市城市低保標準的增長最快的是廣州，提高幅度達到55.7%；深圳居第二，提高幅度為41.1%。而江門城市低保標準增長的最慢，其提高幅度僅為7.7%。

2、珠江三角洲城市低保標準制定的依據。

根據調查研究，發現珠江三角洲城市低保標準的制定主要是以當地社會生產力發展水平與物價水平為依據。

（1）當地社會生產力發展水平與城市城市低保標準呈正相關關系。

通過對珠江三角洲9個城市的考察發現，2000年到2009年間，其9個城市的經濟發展總體上處于上升的過程，人均GDP不斷增長。統計顯示，2009年，深圳的人均GDP達到92771元，居9個城市之首；廣州89082元次居第二。而2009年深圳與廣州的城市低保標準分別為450元/月和399元/月，分居于9大城市第一和第二位。

由此可見，城市低保標準與當地的社會經濟發展水平呈正相關關系。

（2）城市低保標準的制定與物價水平相掛鉤。

據我們小組實地調查天河區和海珠區兩地顯示，90.3%的低保居民的家庭收入主要用于食品支出、其次是醫療開支、子女教育開支。在問及“您覺得城市低保標準的制定需要考慮什么因素？”時，43.4%的低保居民選擇了“物價水平”。從而也可預見物價水平的變動對貧困居民的生活水平的影響更明顯。

表2 廣州市2004-2008年城鎮居民食品支出與城市低保標準的比較

表2顯示的是廣州市2004~2008年的城鎮居民中低收入戶的食品支出水平的變化趨勢，從圖中可以看到，2005年和2008年的食品支出的增長率變化是比較明顯的。而相對應的，從1995年廣州建立城鎮居民最低生活保障制度開始，城市低保標準由最初是每人每月200元，1997年提高到240元，1999年提高到300元，2005年提高到330元，2008年又提高到了全市平均的365元。這個變化的趨勢很明顯可以看出，低收入戶的食品支出水平的變動對城市城市低保標準的變動有著很強的敏感度。而其政府對城市低保標準的變動也主要是依據物價水平的變動，其制定原則基本符合國家的要求。

二、問題與分析

依據創新項目小組對低保居民的入戶調查顯示：針對廣州海珠區2010年的410元/每人每月的城市低保標準，50%的低保戶認為“不合理”，3.8%的低保戶認為“非常不合理”，而認為“一般”的低保戶則為38.5%。而針對于深圳市龍崗區2010年450元/月的城市低保標準，39%的低保戶認為“不合理”，而沒有人認為“非常不合理”的，認為“一般”的有53%。由此可見，對于當前的城市低保標準水平，兩市低保戶的在主觀滿意度比較低。

下面就對于城市低保標準的變化，我們從其覆蓋的廣度、保障的力度和對貧富差距的影響三個主要方面來研究分析。

（一）廣州和深圳低保標準的保障廣度分析。

1、城市低保標準主要的覆蓋群體。

我國城市低保政策的保障范圍是城市戶籍居民，重點是\"三無\"人員和下崗、失業中的貧困者，而農民和農民工被排斥在外。

低保入戶調查中發現，廣州的120戶低保戶抽樣中，54戶是有殘疾人的，即占了其中的45%。深圳的60戶調查中，有12戶是有殘疾人的，即占了其中的20%。同時根據調查顯示，廣州的受訪對象中24%是60歲以上的老人（部分頭腦不清晰的老人，則由其監護人代為接受訪問）。而且這120戶的受訪對象的受教育程度有74%是小學或未接受過教育的。

由此可見，廣州和深圳的城市低保標準所覆蓋的實際群體是以殘障人員和老年人員為主，最低生活保障與老年人和殘疾人救助保障兩者在一定程度上重疊。

2、城市低保標準調整對低保人數覆蓋面的影響。

圖1 2000-2009年廣州和深圳城市低保標準變化和低保戶人數變化 單位：人/人數、元/標準

從圖１可以看出，從2000年至2009年，無論是廣州還是深圳的城市低保標準總體都是呈上升趨勢的。而相對應的覆蓋的低保人數在2000~2007年這幾年中，兩市的低保覆蓋人數也是逐年增長的，且是與城市低保標準的變動呈正相關關系。同時，從這11年的數據中分析發現，深圳的低保覆蓋人數在2002年，當城市低保標準從262.55元提高到279.67元時，低保的人數增長了70%左右，而到了2006、2007年之后的隨著城市低保標準的增長，其低保人數的增長速度變得很緩慢了。可見城市低保標準的變動對低保人數的變動的敏感度是逐漸降低的。到了2008年之后，我們發現，兩市的城市低保標準的提高不但沒有帶來預期的低保覆蓋面的擴大，反而呈現的是負增長的態勢。

因此，通過對兩市數據的分析可知，兩市的城市低保標準的調整對低保人數的覆蓋面沒有起決定作用。廣州與深圳的貧困人口數在下降，人民生活水平在不斷提高，這得益于經濟的快速發展。但是，城市低保是否完全覆蓋到城市的貧困家庭，這是不能肯定的。現實中，由于其他的各種外界因素，部分貧困人口仍流離于最低生活保障制度之外，因此這需要政府重視對低收入家庭的基本生活保障。

（二）城市低保標準保障力度的分析。

我國城市低保政策的實施方式主要是差額救助，除“三無”人員外均按其家庭人均收入與最低生活保障標準的差額發放。為了分析其標準是否能保障其基本生存的需求，我們采用的是城鎮居民低收入戶的食品支出占城市低保標準的比例來分析。從上述表二中發現，該比例是呈上升趨勢的。

從這一現象可以看出：隨著經濟的發展，低保居民的生活水平并沒有隨著城市低保標準的提高而明顯地提高，其收入主要還是用于解決溫飽問題，其他發展的需求從中未能得到很好的保障。另外經我們實地調研發現，廣州與深圳兩市重視低保政策的配套標準的實施，在解決低保居民住房問題和其子女教育等問題上增加了一些額外的補貼等。

（三）城市低保標準對貧富差距的影響分析。

由廣州2000~2010年的統計數據中分析可得，職工人均工資增長率與人均地區生產總值增長率存在著正相關關系。如：2000年，廣州的人均地區生產總值增長率高達了66.7%，相對應的職工人均工資增長率也達到了17.8%，而低保的標準仍然沒有進行調整。

根據圖３a和b顯示，廣州和深圳兩地職工人均工資增長率這11年來的平均增長值分別達到了11.76%和6.48%，而低保的增長率分別為4.26%和5.26%，廣州職工人均工資增長率明顯高于其城市低保標準的增長率，而深圳這種差距則較為平緩。

由此可見，城市低保標準不僅遲緩增長而與職工人均工資與人均GDP沒有明顯關聯關系，而隨著經濟的不斷發展，社會生活水平的不斷提高，低保居民與普通居民之間的貧富差距是不斷擴大的。

圖３a 2000-2010年廣州低保增長率與人均工資增長率、人均GDP增長率比較

圖３b 200 0-2010年深圳低保增長率與人均工資增長率、人均GDP增長率比較

三、 政策建議

（一）真正落實分類救助政策，擴大城市低保制度的覆蓋廣度。

最初的城市居民最低生活保障制度是統一按照人均差額或全額享受低保金，卻忽略了貧困群體救助需求的多樣化。雖然近幾年來提出了分類救助的政策，如深圳龍崗區對低保戶家庭的子女實行的\"育英計劃\"，但這只有一部分地區真正落實分類救助，更多的地區還是傳統的統一救助標準。要切實保障城市低保戶的生活，就應該從低保對象本人的實際困難出發，實現救助方式綜合化，分類分層進行保障，將更多有需要的人群納入到救助的范圍。特別是對那些殘疾、患有重度疾病的低保戶家庭要給予更多的保障，對他們的醫療保障要給予更多的優惠，從而保障他們的基本生活水平不會因看病而受到影響。

（二）確保低保水平與經濟發展相適應，加大保障力度。

城市低保標準理應隨著社會經濟的增長有所增長。但是，現階段城市低保總體上是偏低的，主要表現在以下兩個方面：一是低保標準的水平低，食品支出占低保標準的比例呈上升趨勢；二是低保增長速度慢。經濟的良性發展應該保持各項指標增長速度的一致性。事實上，低保標準的增長要遠落后于人均國民收入、居民消費價格指數的速度。低保標準所呈現的實際是一種負增長速度。速度的負增長，必將導致低保金的購買能力下降。城市居民最低生活保障制度的保障力度因此被削弱。為確保低保制度的保障力度，提高低保標準水平，各地有關部門應改根據經濟發展水平定時作出必要調整。

（三）建立可操作化的聯動機制，縮小貧富差距。

低保標準相對于物價的變動具有滯后性。物價上漲會引起群眾的不安，低保家庭是受影響最大的群體。而隨著經濟的發展，受馬太效應的影響，低保戶與群眾的差距會越來越大，嚴重影響了城市低保居民的生活質量。因此，建立一個與物價水平、職工人均工資、人均地區生產總值等相關因素的聯動機制顯得尤為重要。建議各地區根據各自人均國民收入、職工人均工資、物價水平等指標建立一個預警機制，再根據自身的財力、低保居民家庭結構等影響因素，確定一個具體明確的調整機制，并將其制度化，使其得到法律的保障，從而盡可能縮小貧富差距。□

廣東省大學生創新實驗項目（1059210048）

（作者單位：廣東商學院公共管理學院2008級勞動與社會保障專業）

參考文獻：

[1]曹艷春. 我國城市居民最低生活保障標準的影響因素與效應研究.當代經濟科學，2007，(2).

[2]洪大用. 轉型時期中國社會救助．遼寧教育出版社，2004.

[3]唐鈞. 中國城鄉低保制度發展的現狀與前瞻.中國社會藍皮書.北京社科文獻出版社，2005.