河南省產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)政府行為的約束性因素

摘 要 產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約發(fā)展的基礎(chǔ)工程。河南省委、省政府在\"十二五\"規(guī)劃中提出按照中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略定位，圍繞構(gòu)建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略支撐體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提出了要加速河南產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)。本文研究認(rèn)為，政府作為產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)的主體，要在建設(shè)過程中發(fā)揮什么樣的作用，政府如何在產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展中定位，是河南省產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵。本文通過分析政府行為的依據(jù)、動(dòng)機(jī)、目的等，找出建設(shè)過程中政府行為的約束性因素，提出合理性的建議，為政府制定產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展決策提供理論上的依據(jù)。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)業(yè)聚集區(qū) 政府行為 約束性因素

中圖分類號： F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、政府作為產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)的主體，其行為表現(xiàn)以及政府行為的依據(jù)和目的

2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)科學(xué)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，并在全省范圍內(nèi)確立了180個(gè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，政府從產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的確立到開工建設(shè)，招商引資等方面做了很大努力。環(huán)境建設(shè)方面，政府承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通、水電供應(yīng)等方面的建設(shè)，保障了產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的快速發(fā)展；管理方面，政府承擔(dān)了產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、招商等工作，設(shè)立專門政府機(jī)構(gòu)，對產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的運(yùn)營和管理實(shí)行規(guī)范化運(yùn)作，為產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展提供完善的服務(wù)平臺；產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，政府將地方特色、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)引進(jìn)聚集區(qū)集中發(fā)展，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，通過產(chǎn)業(yè)聚集，加快企業(yè)向產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)\"企業(yè)（項(xiàng)目）集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、功能集合完善\"的發(fā)展格局。各級政府通過多渠道、多方面積極創(chuàng)新招商引資工作方式，開展各種形式的招商引資活動(dòng)，吸引企業(yè)投資，大力推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與人才引進(jìn)。

政府在實(shí)施以上政府行為的過程中，政府的依據(jù)主要有以下兩個(gè)方面：(1)發(fā)展地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)集群發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)條件下，要想使地方經(jīng)濟(jì)快速崛起，必須突出發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，做強(qiáng)做大，提高企業(yè)競爭力，把地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展的突破口，突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，壯大龍頭企業(yè)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展。(2)以招商促發(fā)展。河南省地處中原，當(dāng)前趕上中原崛起的大潮，過去中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，要實(shí)現(xiàn)中部崛起，必須提高產(chǎn)業(yè)競爭力，要求新技術(shù)、新項(xiàng)目的投入，資源優(yōu)化配置，迅速做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，招商引資工作成為當(dāng)前政府工作的重點(diǎn)。2011年河南省發(fā)展改革委，為調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，培育壯大產(chǎn)業(yè)集群，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力，加快產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展專門制定了《2011年河南省加快產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)工作方案》，其中明確提出產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的原則：(1)突出重點(diǎn)，加快發(fā)展；(2)優(yōu)化布局，集聚發(fā)展；(3)承接轉(zhuǎn)移，開放帶動(dòng)；(4)技術(shù)進(jìn)步，創(chuàng)新引領(lǐng)；(5)突出特色，因地制宜；(6)加強(qiáng)引導(dǎo)，擴(kuò)大投入。

在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)的過程中政府行為表現(xiàn)同樣存在著差異，例如招商引資工作，同是項(xiàng)目的引進(jìn)，有的企業(yè)項(xiàng)目采用的是新科技新技術(shù)，對環(huán)境的影響較小，有的項(xiàng)目高耗能高污染，對環(huán)境存在破壞性，在給地方帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也會產(chǎn)生環(huán)境污染。

二、政府行為的約束性條件分析

產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)是加速中原崛起，構(gòu)建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略支撐體系的重點(diǎn)，政府主導(dǎo)建設(shè)下的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展迅速，但作為投資建設(shè)主體的政府，其行為也要受到經(jīng)濟(jì)、制度、管理等方面因素的諸多影響，因此，要想使產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)實(shí)現(xiàn)快速、節(jié)約式的綠色發(fā)展模式，就要考慮政府行為的約束性條件，本文研究認(rèn)為，政府行為受到以下幾個(gè)因素的制約：

（一）階段性條件約束。

一般來說，產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的形成是要大致要經(jīng)過三個(gè)發(fā)展階段：產(chǎn)業(yè)聚集初期，產(chǎn)業(yè)聚集快速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)聚集成熟階段。(1)在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)的初期，是產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展中的低級階段，但也是必不可少的階段，主要是與產(chǎn)業(yè)聚集相關(guān)的要素的集中，主要有自然資源、資金項(xiàng)目、企業(yè)聚集、服務(wù)建設(shè)等要素的集中，這些是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，處于初級階段的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，政府主要的工作就落在招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，但是，并不是只要招來商，能夠引進(jìn)大項(xiàng)目就完成了工作，政府在招商引資過程中，不僅要考察企業(yè)、項(xiàng)目的實(shí)力，更要分析其生產(chǎn)過程對地方經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等方面的影響，如果項(xiàng)目存在高污染、高耗能的問題，對環(huán)境有破壞作用，不符合可持續(xù)發(fā)展的要求，就必須放棄。(2)在產(chǎn)業(yè)聚集快速發(fā)展階段，集聚效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，此階段產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)內(nèi)企業(yè)之間要實(shí)現(xiàn)合作與分工，不能相互排擠和打壓，企業(yè)間的關(guān)聯(lián)作用最重要，在這一階段，尤其單個(gè)企業(yè)難以應(yīng)對市場波動(dòng)，企業(yè)間的交流與合作需求加強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)分工深化，最終促進(jìn)聚集區(qū)的成熟發(fā)展，政府在這一階段，就要做好中介、服務(wù)、管理工作，主要通過法律、行政等手段防止企業(yè)間的惡性競爭，鼓勵(lì)和促進(jìn)企業(yè)間的合作，為產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的快速發(fā)展提供服務(wù)平臺。(3)在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展成熟以后，政府要逐步實(shí)施退出機(jī)制，此時(shí)的產(chǎn)業(yè)聚集已經(jīng)形成，政府作為創(chuàng)造環(huán)境的主體，任務(wù)已經(jīng)完成，市場在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，政府行為主要集中在為產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)提供服務(wù)方面。

（二）制度性條件約束。

改革開放30年以來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，但是在市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，地方政府往往存在著行為失范的問題，政府管理體制是在探索中前進(jìn)。在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)過程中，普遍存在著招商引資行為沖動(dòng)、項(xiàng)目管理不科學(xué)、政府投資成本過高等問題。這種地方政府行為失范的一個(gè)深層次原因就是制度性條件約束缺失，其表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：(1)成本問題。在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)中，政府的投資領(lǐng)域應(yīng)該在于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，對于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)該由市場機(jī)制發(fā)揮作用，并主要靠企業(yè)投資與建設(shè)，但是在政府主導(dǎo)建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的環(huán)境下，不少本應(yīng)由市場機(jī)制發(fā)揮作用的地方，卻由政府買單，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，使政府建設(shè)成本過高。(2)管理問題。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)，政府在項(xiàng)目投資的管理過程中，政府行為存在明顯的粗放式特征，重視引進(jìn)和建設(shè)，忽視監(jiān)督和管理，領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策，主觀性強(qiáng)，缺少科學(xué)的規(guī)劃和指導(dǎo)，引進(jìn)項(xiàng)目多處于政績考核因素的要求。(3)認(rèn)識問題。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程，使政府在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展中使自己代替了市場經(jīng)濟(jì)的功能，地方政府不僅致力于引導(dǎo)、服務(wù)等功能，還以自身的資源直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)， 使市場機(jī)制難以發(fā)揮作用。

（三）政府職能的約束。

政府的職能是國家行政機(jī)關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)承擔(dān)的責(zé)任和所具有的功能，在整個(gè)社會體系中發(fā)揮重要作用。政府職能的特征表現(xiàn)有以下兩個(gè)方面：(1)政府職能具有公共性，政府擁有公共權(quán)力，代表的是公眾的利益，市場經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)追求的是利潤的最大化，具有\(zhòng)"私人性\"的特征，在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)中，政府在審核項(xiàng)目和引進(jìn)企業(yè)的時(shí)候，應(yīng)該從符合社會可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)等方面出發(fā)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和全面發(fā)展。(2)政府職能具有非贏利性。政府主導(dǎo)建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)是實(shí)施經(jīng)濟(jì)職能的表現(xiàn)，目的是通過產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)，使企業(yè)集群發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)，但政府行為不能以贏利為目的，政府本身的公共權(quán)力決定了政府行為必須以非贏利為特征和原則，只能通過為產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)提供服務(wù)和管理，來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，設(shè)想如果政府行為是以贏利為目的，那么聚集區(qū)的建設(shè)就會偏離正常發(fā)展軌道，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展出現(xiàn)問題。

三、針對政府行為的約束性因素提出建議

（一）政府行為的范圍界定。

產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)集群效應(yīng)，首先必須充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性資配置作用，在聚集區(qū)建設(shè)成熟以后，逐步減少政府對聚集區(qū)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。政府的職能要求政府主要在公共服務(wù)領(lǐng)域，有長期社會效益的領(lǐng)域，影響國家社會發(fā)展的戰(zhàn)略性領(lǐng)域等方面發(fā)揮自己的作用。在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)中，要形成市場與政府互補(bǔ)的機(jī)制，就要為政府行為劃定范圍界限，政府在建設(shè)過程中，其行為主要集中在以下方面：一是環(huán)境建設(shè)方面。產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)形成必須要有良好的發(fā)展環(huán)境，政府首先要完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)從交通、資源等硬環(huán)境到信息、物流等軟環(huán)境的建設(shè)，做好公共服務(wù)平臺，增強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力。二是做好服務(wù)工作。產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展需要企業(yè)、項(xiàng)目、資金等的投入，政府的招商引資就是為聚集區(qū)發(fā)展的重要手段，在招商的同時(shí)，政府應(yīng)該做好\"后勤服務(wù)工作\"，加強(qiáng)投融資平臺、中介服務(wù)平臺、土地收儲平臺等的建設(shè)，提升實(shí)力，破解資金、土地等多方面因素的制約。

（二）創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化保障。

由于產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展有著高度集中化、綜合化的特點(diǎn)，涉及的領(lǐng)域和范圍廣泛，因而，政府作為產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)的主體，其決策班子應(yīng)由過去的政府官員為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒佟a(chǎn)、學(xué)、研等多方組成，政府在聚集區(qū)的建設(shè)過程中做到領(lǐng)導(dǎo)高層化、決策民主化、管理專業(yè)化，更好的地領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方面力量，為產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造良好條件。政府決策的正確與否直接決定產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展的根本，因此，為了避免政府獨(dú)立決策失誤，應(yīng)該引入科學(xué)和民主機(jī)制。一是成立專門的調(diào)研和審核隊(duì)伍，對引進(jìn)的項(xiàng)目和企業(yè)實(shí)行科學(xué)的考察，從研究引資目標(biāo)、分析可行性，到確定通過、投產(chǎn)后的管理監(jiān)督等，負(fù)責(zé)到底。二是吸引民眾到招商工作中來，使招商主體基層化，以往的招商工作大多集中在省、市、縣三級，從近年來的趨勢看，基層的招商工作也在飛速發(fā)展，有媒體報(bào)道，中部地區(qū)一些省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在通過民間開展招商工作，一些村也在有意識地梳理村民的社會關(guān)系，以便有針對性地介紹招商信息。

（三）建立行政監(jiān)督體系和問責(zé)制度。

政府公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，需要法制和監(jiān)督。產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)中的政府行為，同樣需要監(jiān)管，如何運(yùn)行，出了問題誰來負(fù)責(zé)，這些要求政府建立起完善的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制：一是加強(qiáng)群眾和輿論的監(jiān)督，完善公眾舉報(bào)投訴制度，依靠新聞媒體對違法行為實(shí)施曝光，出了問題嚴(yán)肅處理；二是審計(jì)部門做好審計(jì)、監(jiān)察工作，政府應(yīng)該支持審計(jì)部門依法行使監(jiān)督權(quán)，對于產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)中的大項(xiàng)目執(zhí)行審計(jì)工作，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管；三是建立健全政府行為評價(jià)工作，對政府行為的技術(shù)、影響、效果評價(jià)，政府引進(jìn)項(xiàng)目投資，要對項(xiàng)目本身，投產(chǎn)后對地方經(jīng)濟(jì)的作用，對環(huán)境的影響等方面開展評估工作。四是完善行政問責(zé)制度，強(qiáng)化政府執(zhí)行力。責(zé)任追究制度是對政府監(jiān)督工作的補(bǔ)充，不可缺少，政府要實(shí)施權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)的問責(zé)，對政府工作實(shí)施責(zé)任制管理，使責(zé)任追究做到有法可依，有法必依，出了問題嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人，杜絕大的責(zé)任事故發(fā)生。□

（作者：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2009級馬克思主義哲學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)哲學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]李奕雄，劉讓友.關(guān)于政府在招商引資中角色定位的思考.湖南第一師范學(xué)報(bào)，2007，3.

[2]陳柳欽.產(chǎn)業(yè)集群與產(chǎn)業(yè)競爭力.中國管理科學(xué)，2005，2.

[3]李文良.中國政府職能轉(zhuǎn)變問題報(bào)告.中國發(fā)展出版社，2003.