公眾參與立法程序和方式的思考

摘 要 隨著我國立法向?qū)I(yè)化方向的發(fā)展，如何加強(qiáng)立法的公眾參與已經(jīng)成為體現(xiàn)立法的民主性、關(guān)系法律是否反映人民意志的大問題。《立法法》規(guī)定了民主立法原則和科學(xué)合理原則，提倡“開門立法”，并成為各級立法機(jī)關(guān)的實(shí)踐依據(jù)。黨的十七大報(bào)告中指出：“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，保障人民通過多種途徑參與立法活動。

關(guān)鍵詞 立法 民主 公眾參與

中圖分類號：D920 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

公眾參與立法為個人影響公共決策提供了機(jī)會，一直以來是民主決策過程的重要組成部分。民主一詞源于古希臘文，最早見于古希臘歷史學(xué)家希羅多德的《歷史》一書，從詞源學(xué)來說，古希臘文的“民主”一詞是由“人民”和“權(quán)力”兩個詞組合而成，含義為人民的權(quán)力，即由人民執(zhí)掌政權(quán)共同治理國家之意。盧梭在《社會契約論》中明確提出了人民主權(quán)理論，他認(rèn)為“立法權(quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”，盧梭認(rèn)為主權(quán)是公意的具體體現(xiàn)，人民的公意表現(xiàn)為最高權(quán)力，人民是國家最高權(quán)力的來源，國家是自由的人民契約締結(jié)的產(chǎn)物。在我國，立法公眾參與并非新生事物，它貫穿了我國的立法史，是長期立法實(shí)踐中不斷探索累積起來的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

一、公眾參與立法的理論基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)原則是公眾參與立法的理論基石。

人民主權(quán)作為一項(xiàng)憲政原則和權(quán)力合法性的邏輯起點(diǎn)已被普遍認(rèn)同，成為各國憲政制度構(gòu)建的根本價(jià)值取向之一。“現(xiàn)代法治的基本精神要求立法權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在人民、人民代表機(jī)關(guān)或議會手上，否則會影響到立法權(quán)的民主基礎(chǔ)”，“只有當(dāng)一個人參與制定集體決策或政府決策時他才是自由的。”人民主權(quán)原則在《中華人民共和國憲法》第 2 條中有明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)。”

（二）增強(qiáng)決策透明度是立法的成本要求。

美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布柯南認(rèn)為，一項(xiàng)公共決策的知情不僅僅涉及決策本身的成本，而且涉及外部成本，也就是決策者本人可能對不參與決策的局外人強(qiáng)加的成本。一項(xiàng)公共政策的外部成本與參與決策的人數(shù)成反比。立法正是以立法機(jī)關(guān)為主，多方參與的典型公共決策。“一切法律之中最重要的法律，就不是刻在大理石上的，也不是刻在銅表上的，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。”只有受制度約束的成員對制度達(dá)成基本共識時，制度執(zhí)行、監(jiān)督和懲罰的成本才可能最小化。

二、公眾參與立法的現(xiàn)實(shí)意義

公民的知情權(quán)和參與權(quán)是實(shí)現(xiàn)立法民主的兩大基石。在人民群眾民主法制意識和政治參與積極性日益提高的情況下，立法工作需要解決的主要問題已經(jīng)發(fā)生了重大變化，從“有沒有”法律的問題到“高不高”的轉(zhuǎn)變。人們不僅關(guān)注法律是什么，而且關(guān)注為什么；法律形成的過程及結(jié)果；不僅關(guān)注法律制定的意圖，而且關(guān)注執(zhí)行效果。在新的形勢下，法案征求公眾意見工作被提上更加重要的議事日程，其意義日益凸顯：

（一）有助于維護(hù)公眾自身的合法權(quán)益。

立法的本質(zhì)在于以民主的形式分配權(quán)力和利益，會涉及公民的切身利益，公眾參與能讓立法者聽到不同的聲音，采取最佳的方案以解決不同的矛盾，從而保證立法順利進(jìn)行，達(dá)到預(yù)期目的。公眾參與，可以增加政府決策的公開性、透明度，使法律更符合民意，更符合實(shí)際情況，減少民眾與政府之間的摩擦，加強(qiáng)政府與公眾之間的聯(lián)系與合作。

（二）有利于增強(qiáng)法案的民主性和科學(xué)性。

公開法案可以使社會各界對法案可能帶來的副作用進(jìn)行公開的、全面的解析和批評，降低法案的外部成本，使法案得到錘煉，使之趨于成熟和理性。法案盡管由法學(xué)等方面專家組成的起草小組擬定的，但不可能十全十美，掛一漏萬、以偏概全之處仍然不可避免。這就需要通過征求意見來集中大家的智慧加以完善。在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會，僅僅靠民選的立法代表已經(jīng)越來越難充分反映公眾議員和不同的利益需求。法案征求意見制度正好體現(xiàn)了“涉及大家的事情就應(yīng)讓大家同意”的民主憲政傳統(tǒng)，是人民參與管理國家和社會事務(wù)、體現(xiàn)主人翁地位的一種直接形式。

（三）可以增進(jìn)公眾對法律的理解。

征求公眾意見對于日后法律法規(guī)的順利實(shí)施殊為重要。法律規(guī)則在實(shí)踐中的運(yùn)作效果完全取決于立法主體和手法主題之間的利益表達(dá)、意見溝通和行動配合。立法公開是立法參與的基本前提，法律草案公開征求意見，為公眾表達(dá)訴求，參與并監(jiān)督立法工作提供了平臺，是一切立法權(quán)屬于人民且源自人民的回歸，是實(shí)現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法的重要途徑。公眾參與立法，就意味著立法機(jī)關(guān)所創(chuàng)制的規(guī)范性文件考慮了公眾利益和要求，得到了公眾的支持和認(rèn)同。這樣的法律規(guī)范不僅能得到公眾自己自愿遵守的法律效果，也使法律的“他律”轉(zhuǎn)化為內(nèi)心行為準(zhǔn)則的“自律”。

三、建立健全公眾參與立法機(jī)制

立法的科學(xué)性、可行性，不僅取決于立法者的決策水平，更取決于立法過程中的信息傳輸機(jī)制和信息反饋機(jī)制。我國立法程序中的公眾參與制度，是中國特色社會主義民主政治的重要內(nèi)容，對于增強(qiáng)立法的民主性和科學(xué)性起到了積極作用。但總的來看，這項(xiàng)制度尚處于起步階段，需要從理論上和實(shí)踐中進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。“而公眾參與可以在各社會主體和立法機(jī)關(guān)之間建立起直接、及時、多方位的信息溝通渠道，并在信息傳輸主通道（官方正規(guī)信息渠道）與其他信息渠道之間形成信息的互補(bǔ)，從而拓寬立法機(jī)關(guān)的信息渠道，彌補(bǔ)單通道信息傳輸機(jī)制的不暢。”

（一）建立健全相關(guān)制度，公開征求意見工作規(guī)范化、常態(tài)化。

要通過制度規(guī)范，使一些與人民群眾密切相關(guān)，廣為關(guān)注的重要法規(guī)草案能夠及時向社會公布。要不斷探索完善具體工作機(jī)制，全面、及時、準(zhǔn)確地收集整理各方面提出的意見和建議，加強(qiáng)分析、研究，使公眾提出的尤其是有價(jià)值的意見和建議能夠得到合理吸納。增加公開的相關(guān)信息量，提高公眾對法規(guī)草案的認(rèn)知程度。在公布法規(guī)草案的同時，也要適當(dāng)公布立法背景、立法目的、主要內(nèi)容、焦點(diǎn)問題和有關(guān)法律法規(guī)知識等相關(guān)資料，使公眾對該法規(guī)草案有一個較為全面的了解和認(rèn)識，以便提出有針對性的意見。

（二）充分利用電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，激活立法意見收集工作。

建立和完善立法意見收集機(jī)制，是科學(xué)立法、民主立法核心價(jià)值理念對立法工作的必然要求，提高立法質(zhì)量的有效途徑。電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普遍應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)法規(guī)案征求意見工作便捷化提供了有利條件。民主作為一種社會活動形式，總有相對固定的公共空間作為社會活動和相互交流的領(lǐng)域和環(huán)境。電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能力和覆蓋面的持續(xù)擴(kuò)大，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)空間的公民越來越多，法律草案征求公眾意見也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)等電子媒體發(fā)展的要。配合傳統(tǒng)的書信、報(bào)紙、聽證會、論證會、新聞媒體等多樣欄目進(jìn)行宣傳，讓更多的民眾知曉草案公布的信息，形成宣傳合力。

（三）建立和完善法規(guī)缺陷的信息反饋機(jī)制和反饋激勵機(jī)制。

被征求意見人對法規(guī)草案提出意見，即是其一直的表達(dá)或利益觀點(diǎn)的體現(xiàn)，又是其體現(xiàn)社會價(jià)值和社會責(zé)任的方式。法規(guī)不僅在制定過程中存在著立法信息收集和整理的問題，法規(guī)出臺后，往往由于立法過程中的疏漏、客觀情況發(fā)生變化以及上位法出臺或修改等原因，也會存在信息的反饋問題。健全法規(guī)的質(zhì)量跟蹤研究和缺陷補(bǔ)救制度，關(guān)鍵是要建立和完善法規(guī)實(shí)施后信息反饋的機(jī)制，著重建立和完善新聞媒體的輿論監(jiān)督。

四、結(jié)語

公眾參與立法作為代議制民主的補(bǔ)充，是現(xiàn)代國家廣泛采用的民主形式。在我國，改革開放的逐步深入和社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，促成了社會利益和階層的分化， 利益群體呈現(xiàn)出多元化的趨勢，各種利益主體的主體意識和政治參與意識也在逐漸增強(qiáng)。目前，我國的公眾參與立法制度還很不完善，因此，我們應(yīng)積極并慎重地推動公眾參與立法的發(fā)展，并循序漸進(jìn)地建立健全適合中國的合理的公眾參與立法制度。□

（作者單位：重慶大學(xué)法學(xué)院）

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