完善我國農村土地流轉的對策與建議

摘 要 農村土地要真正實現市場化流轉，必須要做到：明確界定農村土地所有權主體；完善土地流轉法律法規；培育農村土地市場；加強農村社會保障制度建設；改革戶籍管理制度。

關鍵詞 農村 土地流轉 所有權

中圖分類號：D922.32 文獻標識碼：A

我國農村土地流轉在具體運行過程中存在著一些制約因素，這就需要我們在政策上、體制上及操作上采取相應的對策，以確保農村土地流轉沿著合理、合法、有序、健康的方向發展。

一、明確界定農村土地所有權主體

目前，理論界對我國農村土地所有權改革，大致有三種思路：第一是土地國有化；第二是土地私有化；第三是在保持農村土地集體所有的前提下，實行土地制度改革。前兩者理論上有助于解決集體所有制存在的產權主體不清以及行政代理人的尋租問題，但在改革過程中將付出巨大的社會成本。因此，當前土地制度改革的重點不應是所有權歸屬問題，而是要明確集體土地所有權的主體代表。

結合我國農村的實際，筆者認為應當確立村民委員會作為集體土地所有權的主體代表，主要有三點原因：第一，雖然目前我國大部分農村土地掌握在村民小組手里，但村民小組這個農村最基層經濟組織存在著組織分散、實力薄弱、構成單一、管理水平低等一系列問題。將我國農村土地所有權主體代表定位于村民小組，顯然不利于農村土地流轉的健康發展和規范管理。第二，農業集體經濟組織范圍廣泛，既有農村政權組織管轄的比較穩定的集體經濟組織，又有自由組合非穩定型組織；因此，農村集體經濟組織不能完全代表該集體全體成員的整體和長遠利益，不適合充當農村集體土地所有權主體代表。第三，村民委員會是農民民主選舉產生的基層組織，在農民中間享有較高的威信，能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任。

在明確村民委員會為集體土地所有權的主體代表的同時，也應該讓主體代表做到權責明確。所謂權，包括土地所有權、集體土地的發包權、機動土地的調查權等；所謂責，即為村民服務的責任、穩定承包權的責任、處理村內事務的責任、協助土地流轉的責任等。土地所有者身份及其職責范圍的明確為土地的有序流轉創造了條件。

二、完善土地流轉法律法規

國有土地市場經過多年的發展，符合市場法則的法律法規和制度構架已經建立，國有土地市場正處于逐步成熟和完善之中，而涉及農村土地流轉的兩部法律《土地承包法》和《土地管理法》已越來越不適應農村土地流轉的發展需要，在具體實施過程中存在種種問題，這就迫切需要制定與農村土地產權、土地流轉相關的法律法規，具體建議如下：

（一）制定《農村土地產權法》。

我國現有法律如《民法通則》、《土地承包法》、《土地管理法》等法律法規對農戶承包經營權的主體和性質界定不清，內容界定不完整。當土地對所有者有利時，各種主體都來行使所有者權利，容易引發侵權行為。當土地對所有者無利時，各種主體又都放手不管，致使集體財產、土地資源受到損失。因此，筆者建議，應該制定《農村土地產權法》，并在以下兩個方面作出明確規定：

第一，明確規定農戶對承包經營權依法享有占有、使用、收益和有限處分權(轉包、出租、互換、轉讓、股份合作制等)，以實現承包經營權內容的明晰化。簡而言之，就是要把除處分權以外的其他權利盡可能多地賦予農民，讓農民成為名副其實的土地主人。從而在根本上解決農民在土地上的權益問題，使土地有了真正的主體，農民可以理直氣壯地維護自身的權益。

第二，以法律形式規定，取消現行的30年或50年承包期的限制，實現承包經營權的長久化。這樣農民才會將自己的全部人力、物力投入在其承包的土地上，既促進了土地的大規模流轉，又促進了農村土地的可持續發展。

（二）制定《農村土地流轉法》。

目前關于農村土地流轉的法律法規集中于《土地承包法》和《土地管理法》兩部法律中，缺乏系統性。2005年1月中央下發《中共中央關于農戶承包地使用權流轉工作的通知》，該通知內容較為具體，但沒有上升到法律層次，不具有法律約束力。因而急需研究制定《農村土地流轉法》，對農村土地流轉的內涵、形式、運作程序及相應的法律后果做出明確的界定。由于各地農業經濟發展水平參差不齊，地方可以先行制定地方性的條例或辦法，以法律的形式對本地農村土地流轉加以規范，使土地流轉合法、有序進行，從而達到集約利用、規模經營的目的。

三、培育農村土地市場

建立完善的農村土地市場主要包括：市場的主體、客體；市場交易的載體；市場交易的中介；市場交易的督導；市場交易的仲裁等。土地市場的主體是指進行土地流轉的買方和賣方。既包括擁有一定區域范圍內土地承包經營權而欲將其轉讓的賣方，又包括那些愿意有償獲得土地使用權從事農業規模經營的買方。土地市場的客體是指買賣雙方進行交易的土地憑證，即代表一定數量土地的使用權。

土地市場交易的載體是指買賣雙方進行土地交易的場所。可考慮以鄉鎮為單位建立土地流轉中心，其職能主要是進行土地流轉的規劃、收集、提供土地供需信息，確立土地流轉指導價格，制訂標準化合同，辦理交割、登記等相關手續。土地市場的中介組織是土地流轉雙方的橋梁和紐帶。必須培育建立相關的市場中介服務組織和機構，主要包括：土地資產評估機構、法律咨詢機構，信息傳導與預測機構、土地融資機構等。土地評估機構通過采用科學的評估方法，按照一定的評估程序，為土地流轉提供參考價格。法律咨詢機構主要對流轉雙方資格的認定、流轉的法定程序與合同簽訂、流轉中出現的糾紛等提供法律咨詢與援助。信息傳導與預測機構是運用先進的網絡通訊設施，對土地市場內的價格、期限、交易量等相關信息進行收集、加工與發布，預測市場行情或者對不同區域、不同規模市場的信息進行交流與溝通，為買賣雙方提供信息方面的幫助。土地融資機構主要對農戶買入大規模土地進行融資，幫助解決其資金短缺問題。

土地市場交易的督導是指土地交易活動要接受村級集體組織或其他政府組織的監督和指導。范圍主要包括：土地流轉的價格、期限；合同的簽訂是否有效；監督土地流轉執行等。監督的目的是防止農用土地向非農用途轉變以及集體土地產權的流失，指導的目的是使土地交易合法、規范、有序。土地市場交易的仲裁是指對交易行為不符合法律規定、交易發生后未按照有關合同執行等問題產生的糾紛進行仲裁。仲裁機構可以是鄉、村集體組織，也可以是縣、鄉地方政府的有關職能部門。

四、加強農村社會保障制度建設

農村社會保障制度是國家通過立法的形式，為那些年老、疾病、傷殘、失業、等生存發生困難的農村社會成員提供基本生活保障而建立起來的一種社會救濟制度。按照黨和政府對農村社會保障制度建設的統一部署，聯系農村發展和農村社會經濟結構的現狀，當前的農村社會保障制度建設要立足于現有基礎，普遍保障農村人口的基本生存，重點解決農民醫療和養老保障問題，以順利實現農村勞動力轉移，加速土地流轉，推動土地適度規模經營。要徹底解決農村居民對土地的依賴性，就必須堅決而穩妥地推進農村社會保障制度建設，逐步將農村的各項保障由依靠承包的土地轉變為依靠社會保障，從而使廣大農民貧困有所救助，生病能得到救治，年老有衣食來源。只有這樣，農民才會不再固守自己的土地，土地流轉的積極性也會大大提高。

五、改革戶籍管理制度

我國現行的戶籍制度在建國初期對穩定大局起過積極作用，但時至今日，再要維系這種制度，只能給生產力發展和社會進步設置障礙。若不讓農業剩余勞動力轉移出來，進入城鎮從事二、三產業，大規模的土地流轉是不可能實現的。根據我國經濟發展水平的現狀和能為城鄉戶籍制度提供的改革空間，當前城鄉戶籍制度改革宜分兩步走。第一步是徹底放開小城鎮戶籍管理。其中關鍵是切實貫徹黨中央、國務院關于改革小城鎮戶籍制度的有關規定。對進入城鎮落戶的農民，可根據本人意愿，保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。在條件成熟時，鼓勵進城農民逐步自愿割斷與承包土地和宅基地的聯系。第二步是徹底放開戶籍管理，實行戶口登記制。在逐步建立起農村基本生活保障體系的條件下，消除現存的大城市戶口與小城鎮戶口、農村戶口與城市戶口之間的區別，并通過承包地繼承、土地使用權市場化流轉等手段解決人口與土地的關系，徹底放開戶籍管理。這樣一方面從根本上改變和完善了農民的定居方式，促進農村城市化、城鄉一體化建設進程，另一方面又可使土地獲得規模經營效益，促進了大規模的土地流轉。□

（作者單位：梁海芬，江西省城鄉規劃設計研究院；姚瑤，南昌工程學院）

參考文獻：

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[2]冷淑蓮，徐建平，冷崇總.農村土地流轉的成效、問題與對策.價格月刊，2008(6) .

[3]洪增林.我國集體土地流轉系統研究.科學出版社，2008.

[4]姚洋.土地、制度和農業發展.北京大學出版社，2004.