我國刑罰執行變更的問題與對策

摘 要 刑罰執行變更是我國貫徹寬嚴相濟刑事司法政策、有效化解社會矛盾的重要舉措，在新中國的司法實踐中發揮了重要作用，積累了豐富的寶貴經驗。然而，目前的刑罰執行變更存在著不少問題，深入探析原因，端正行刑理念，完善相關法規，規范執行行為，加強執行監督，可有效促進刑罰的正確全面執行，推進和諧社會的構建。

關鍵詞 刑罰執行變更 問題 原因 對策

中圖分類號：D925.2 文獻標識碼：A

刑罰執行變更是對發生法律效力的刑事判決、裁定所確定的刑罰在交付執行或實際執行過程中，由于發生了法定的事由而依法改變或調整原判刑罰的執行方式或內容的一項刑罰執行制度。它是我國刑法、刑事訴訟法和監獄法所確定的刑罰執行中的一項重要法律制度，主要包括減刑、假釋和暫予監外執行等。

完善刑罰執行變更工作，是提高行刑機關行刑能力、化解社會矛盾、維護社會和諧安定的必然要求，是實施寬嚴相濟的刑事司法政策的重要內容。建國后，大陸的刑罰執行變更實務取得了突出成就，然而在構建和諧社會視野下，重新審視刑罰執行變更工作，仍有許多亟待改進的方面，其中涉及到立法和公、檢、法、司等多個部門。為此，本文就減刑、假釋、暫予監外執行（本文側重保外就醫）領域存在的問題展開研究，探索對策，以求對完善刑罰執行變更實務、促進社會安定有所裨益。

一、刑罰執行變更領域存在的突出問題

（一）認識有誤區。

1、減刑比例控制。

實施減刑制度，對于完善刑罰執行制度、促進罪犯積極改造發揮了重要作用。然而，目前各地卻按罪犯總數30%左右的比例分配名額。這種方式既帶有計劃經濟體制下的平均主義特點，又違背了刑法關于在法律面前人人平等的立法原則。這樣做，在實踐中可能出現罪犯減刑要么輪流坐莊，要么湊合著減刑。司法實踐中還有一種現象，法院在裁定減刑時，也確實有一個內控的否定指標，即凡監獄呈報的罪犯減刑意見中，無論改造表現如何，往往最終要有一個比例被否定。減刑比例的設計無章可循：一是全國各省監獄罪犯減刑比例不平衡，差距較大；二是不同戒備等級監獄的減刑比例不平衡。①

2、假釋日趨象征性。

我國原《刑法》第81條規定的“確有悔改表現，假釋后不致再危害社會的，可以假釋。”第八次修正后改為“沒有再犯罪危險的，可以假釋”。這兩種規定都只是一種理性推斷，法律規制的結果是，如果假釋的犯人一旦再犯，公檢法司各有關機關都心有余悸。況且《刑法》第81條第二款又規定了假釋的限制性條件：“對累犯以及殺人、爆炸、搶劫、強奸、綁架等暴力性犯罪（剛修正的刑法增設投放危險物質或者有組織的暴力性犯罪）被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，不得假釋。”有調查顯示：我國累犯和原判10年以上的暴力型罪犯分別占押犯總數的12.5%和33.8%，兩者約占45%。自2003年至2007年，我國辦理減刑假釋案件212.5萬件，其中，減刑203萬人，假釋9.5萬人。②有人統計，我國假釋僅為減刑的4.7％，平均每年假釋率僅為1.27%。我國的假釋率為美國的1/32，約為加拿大、澳大利亞的1/16，為瑞典的1/15，③假釋率不但遠遠低于發達國家水平，甚至低于發展中國家平均水平，不但假釋率不高，而且仍呈下降趨勢；地區之間發展也極不平衡，有的省假釋率不足0.2%。這種當今世界各國普遍采用的重要刑罰執行制度，在我國司法實踐中卻變得名存實萎、可望不可及，這就增加了監禁率和行刑成本，強化了監獄人格的負面作用。

3、保外就醫不危不保，一保就死。

近年每次專項檢查活動中，保外就醫工作都是重點，監獄和有關部門對此憂心忡忡，為了明哲保身，規避司法風險，大都本著“寧可不保，不能錯保”的原則，十分謹慎地開展保外就醫工作。某省自2002年至2007年五年間共辦理罪犯保外就醫1069人，平均每年僅213人，占押犯的比例僅0.3％。這樣以來，《罪犯保外就醫執行辦法》中所列舉的“身體殘疾、生活不能自理的。年老多病，已失去危害社會可能的”條款就成了裝飾，保外就醫最終鎖定的是那些已病危的罪犯，其中多數罪犯被保出去不久就病死，保外難就醫。

（二）法制不完善。

1、立法空缺。

罪犯日常考核中的計分考核，是確認罪犯認罪服法的基本依據，是辦理罪犯減刑假釋的重要依據，然而這一做法卻缺乏我國法律的權威認可。關于社區矯正，由于缺乏法律的規制和專業矯治人員的匱乏，直接制約和困擾著非監禁刑的推廣和運用；關于罪犯特赦，只有憲法做了原則規定，部門法立法空缺；關于罪犯減刑裁定畸輕畸重、超期裁定，監獄沒有法定的監督權利；關于個別監外執行主體不履責、少數法院裁定減刑假釋不公正等的監督，由于缺乏具體的失責追究法定手段，導致刑罰執行變更工作檢察監督不力。

2、個別法規過時，少數刑罰執行變更的法定內容、職責不明確。

刑罰執行變更的發展與我國的法治建設不同步。首先，承載著刑罰執行主體法律關系的《監獄法》，內容條款不完善，與相關法律法規沖突突出，修改完善不及時，相應規章細則不配套，難以與相關法律銜接有序。《罪犯保外就醫執行辦法》是1990年制定實施的，21年來，我國的醫療科學技術發生了巨大變化，現代醫療設備檢測出了許多新疾病，執行辦法所列舉的病殘范圍十分有限，有的疾病甚至危及生命，都未列入在內。雖然該辦法有“其他需保外就醫的疾病”兜底條款，但實踐中各監獄大都不敢用，從而有可能導致罪犯正常死亡率的大幅度上升。在罪犯監外執行、減刑、假釋等的規定上，還存在著不少法律表達不明確的情形。

3、個別法律法規之間不協調、不統一。

具體如《監獄法》第25條與《刑事訴訟法》第214條暫予監外執行對象的差異，第33條第2款關于撤銷假釋的規定與《刑法》第86條第3款的規定不一致，第26條規定的罪犯保外就醫與《罪犯保外就醫執行辦法》第7條程序有明顯差異。關于減刑方面，我國刑法相關規定和最高人民法院制定的《關于減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》比較原則，各地根據情況制定出各自的細則、實施意見、通知等，且這些內容和標準各不相同。實際上，正是這些地方法規在起著決定作用。再者，各地監獄對罪犯的行政獎懲規定差異大，法院裁定減刑尺度也不一致，結果造成同樣的表現行政獎懲不一樣，同樣的行政獎懲刑事獎懲不一樣。

（三）有些刑罰執行變更行為不規范。

1、法院對減刑假釋的裁定行為不盡規范。

按照現行法律的規定，罪犯的減刑、假釋由監獄所在地中級以上人民法院裁定。法院對罪犯入獄前后的情況都不了解，往往在進行非實質性地書面審查后，通過比例控制的手段予以裁定。事實上，減刑、假釋的裁定批與不批、什么時間批、批多少，決定權都在法院。關于減刑、假釋的裁定時限問題，《監獄法》第30、32條明確規定，非案情復雜或情況特殊的，人民法院自收到減刑、假釋建議書一個月內予以審核裁定，但確有兩三個月、甚至拖得更長才予以裁定的。

2、暫予監外執行的監管不力 ，有脫管漏管現象。

具體表現是 ：一是取保人平時沒有很好地管束和教育保外就醫罪犯 ； 二是個別公安機關對保外就醫罪犯監管不到位。現實的情況是，只要是被保人不離開居住地到本縣、市以外的地方，公安機關一般不過問 ； 三是有的保外就醫罪犯到外地很長時間，作為協助監督單位的基層組織或者罪犯原所在單位明明知道，卻不管不問，致使暫予監外執行犯名為罪犯，實則如刑滿釋放一樣，且由于缺乏一種改造教育的環境和平臺，管理監督機關只管不教，背離了刑罰執行的宗旨。另外，保外就醫中公安機關拒絕簽字的現象屢屢發生。

3、監獄系統內部行政獎懲標準不一，與刑事獎懲銜接不暢。

主要表現是：一是基層自由裁量空間大。由于刑罰執行監督的實質程序在監獄④，而大量的計分考核基礎工作在基層監區、分監區，監督有死角，獎懲不盡規范；二是個別地方考核獎懲過分傾向于罪犯勞動改造績效，掩蓋了一些累犯、“三假”罪犯、 智能型犯罪罪犯等的偽裝性，制約著行政刑事獎懲激勵作用的發揮和行刑效果的提高 ；三是與刑事獎懲銜接不暢，比如罪犯被評為監獄改造積極分子和省改造積極分子，分別被規定為“可視為立功表現”和“重大立功表現”，但這種“可視為”缺乏法律的剛性和應有的規范能力，再加上由于對罪犯日常考核沒有國家統一標準，這樣，罪犯同樣的犯罪情況，同樣的改造表現，獲得的行政刑事獎勵可能不一樣。

（四）刑罰執行變更監督機制不健全。

1、監督程序欠妥。

根據《刑事訴訟法》第222條的規定，人民檢察院認為人民法院減刑、假釋的裁定不當，應當在收到裁定書副本后二十日以內，向人民法院提出書面糾正意見；根據《刑事訴訟法》第215條的規定，批準暫予監外執行的機關應當將批準的決定抄送人民檢察院，人民檢察院認為暫予監外執行不當的，應當自接到通知之日起一個月以內將書面意見送交批準暫予監外執行的機關。上述法律規定的監督形式，均是事后監督。

2、監督范圍不全。

從近年開展的減刑、假釋、保外就醫專項檢查活動不難看出，國家對監獄系統呈報減刑假釋的檢查監督比較到位，而對于法院裁定減刑假釋的自由裁量空間過大、監外執行的執行主體監督失責、監獄的行政考核獎懲監督空位。

3、監督力度不夠。

《刑法》第222條規定：人民檢察院認為人民法院減刑、假釋的裁定不當，應當在收到裁定書副本后二十日以內，向人民法院提出書面糾正意見。從有些人民法院減刑、假釋自由裁量權日漸增大、裁定時效性不強來看，這種監督確實有不到位現象。

二、刑罰執行變更存在問題的原因探析

（一）法治理念不強。

在中國兩千多年的封建社會中，儒家的德治文化成為主流文化，而法治文化則相當貧乏。由于法治文化貧乏，導致社會主義法治理念不強，這是刑罰執行變更存在問題的思想根源。(1)依法行刑理念不強，刑罰執行變更的許多程序和環節缺乏法律支持，減刑、假釋、保外就醫的法定條件被一些地方法規、制度層層加碼，結果超過法定范疇。(2)執法為民思想不純。以上列舉的假釋的擔心、保外就醫工作中的誤區等，尤其是重判輕矯現象，都暴露出執法為民思想不純的問題。(3)公正行刑理念不牢。“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時，就越是公正和有益。說它比較公正是因為，它減輕了捉摸不定給罪犯帶來的無益而殘酷的折磨”。同樣，對罪犯的減刑假釋越是迅速快捷，對罪犯的激勵作用也就越強烈，就越能提高矯正改造的效果。在司法實踐中，刑罰執行變更和罪犯行政獎懲工作畸輕畸重，裁定時間寬緩無度，這都違反了公平合理的原則要求。(4)服務大局意識不強。我國沒有統一的刑事執行法律制度和刑罰執行的體制和機制，結果為了部門利益，影響了大局利益。

（二）法制建設領域發展不平衡。

把刑罰執行變更置于我國法治建設的大背景中來考察，不難發現我國法治建設領域的發展不平衡。盡管我國有兩千年封建社會“刑民不分、重刑輕民 ”的歷史淵源，但我國現實的刑事科學和制度還不盡完善，刑事領域內部發展也不平衡。作為承擔刑事執行法律關系主體的《監獄法》，由于其出臺時特定的國際背景、歷史背景和現實背景，出臺時很不完善，且1997年我國提出了依法治國的方略，刑事法制領域取消了類推制度，實施罪行法定制度，對《刑法》進行了大幅度修改（目前已經過八次修正），對《刑事訴訟法》也進行了完善，而《監獄法》頒布實施近17年來，不加修改和完善，配套條例和細則未出臺，加上有些刑罰執行變更的規章不完善，這種法制建設領域發展的不平衡性，從宏觀上制約了刑罰執行變更的進一步發展。

（三）行刑體制不順。

《刑法》第79條、《刑事訴訟法》第221條均規定，減刑由執行機關提出建議書，報請人民法院審核裁定。在司法實踐中，法院只是被動地審理監獄部門報送的關于減刑的書面材料，很少主動去監獄實地了解待減刑罪犯的具體情況。這種“書面審”如不深入，有礙罪犯改造質量的提高和法定權益的保障。我國無專門假釋執行機構，只能由公安派出所進行考察、監督、管理，由于基層公安機關力量不足，直接影響假釋、監外執行的監督管理。監獄系統也因安全壓力大、歷史和現實包袱重，而直接影響和制約監獄職能的履行和行刑質量的提高。

（四）部門利益驅動。

公安機關由于忙碌于大量刑事案件和治安案件，以及拘役、緩刑等工作外，少數地方對于假釋和保外就醫人員的管理，盡管也有內部規定，但不少工作難以落實；有的地方法院人員分配不合理，對于辦理減刑業務有應付差事現象；個別地方檢察院在履行監督職責時，確有過多考慮自身部門利益現象；監獄系統由于歷史包袱和現有財政保障機制的不穩定，確有重生產輕管教的現象。

三、完善刑罰執行變更制度的對策思考

寬嚴相濟刑事政策是構建和諧社會刑事政策的適當選擇。其提出，對于我國刑事立法尤其刑事司法具有極其重要的指導意義，反映了我們黨和國家運用刑事手段治理社會的理念變化和發展，對于糾正以往的重刑思想，構建社會主義和諧社會，都將發揮不可忽視的積極作用。寬嚴相濟刑事政策與刑事執行也有密切的關系，刑事執行應當在寬嚴相濟刑事政策指導下進行，這將有利于服刑人員的改造和復歸社會。在構建和諧社會進程中，完善刑罰執行變更制度應從以下幾個方面入手。

（一）端正刑罰執行變更理念。

社會主義法治理念是是科學的、先進的理念，是立法、執法、司法、守法和法律監督等法治領域的基本指導思想。刑罰執行變更理念，是社會主義法治理念在刑罰執行變更領域的具體體現，是社會主義法治理念的重要組成部分。當前應當在堅持黨的統一領導這一根本保證前提下，樹立以下理念。樹立依法行刑理念，清理當前有關刑罰執行變更沖突性法條和規章制度，確保下位法不得同上位法相抵觸、地方性法規不得同全國性法律相抵觸；樹立執法為民的理念，在具體呈報、裁定、執行業務和監督過程中，養成文明執法的習慣，自覺作到勤政守法、清正廉潔，走出誤區，加強對保外就醫罪犯的監管，規范對罪犯進行減刑、假釋、保外就醫等刑罰執行變更基礎工作的實施；樹立公平正義的理念，堅持秉公執法，合理行使自由裁量權，杜絕畸輕畸重現象，及時高效裁定減刑假釋，堅持以公開促公正，防止執法中的權錢交易和“暗箱操作”；樹立服務政治、經濟、文化和和諧社會建設的理念，科學合理地執行刑罰執行變更工作，積極落實寬嚴相濟的刑事司法政策，減少社會對立面，同時，擯棄部門利益，積極配合，共同完成刑罰執行變更事業。

（二）完善法規體系。

和諧社會的所有問題都必然歸結于法治問題，或者與法治密不可分，法律在構建和諧社會中具有至關重要的作用，因而必須依靠法律來推動和諧社會的構建，依靠法律來引導社會和諧的發展，依靠法律來保障和諧社會的實現。刑罰執行變更領域也不例外。

1、法律。鑒于目前的行刑實踐現狀，及時修訂完善相關行刑法規和法條，適時出臺統一的刑事執行法典。通過法律規制，理順協調關系，健全監督機制，規范變更執行行為。

2、規章細則。有關部門進一步完善盡可能統一的、便于操作的減刑、假釋和保外就醫規章；加大出臺社區矯正工作規章細則的力度，助推社區矯正工作。在執行《刑法》對罪犯適用減刑的規定的工作中，應盡快制定出符合我國實際和立法精神的、可操作的、統一的減刑實施細則，消除司法不統一所帶來的消極影響。

3、制度。在當前沒有統一刑事執行法典和制度的背景下，公安機關要完善違責處理機制，法院要完善對罪犯減刑、暫予監外執行等的規章制度和違規處罰制度，檢察院對刑罰執行變更各環節和各部門也要制定監督規章制度，監獄系統尤其要統一罪犯日常考核獎懲制度，完善罪犯考核獎懲體系和內部監督制度。

（三）規范執法行為。

1、減刑方面。取消對減刑率的地方規定，要拋棄“行刑人治”的負面影響；對于罪犯減刑應考慮規定適當的考驗期并且規定若干原則和標準，劃定相應的期限；嚴格遵守《刑事訴訟法》關于時效的規定，嚴防畸輕畸重現象的發生；規范罪犯的行政考核獎懲工作，統一標準，克服實際操作當中的單純重生產現象，消除行政獎懲中的地區差異和人為差異，增強考核獎懲的可比性、公正性和可操作性。

2、假釋方面。要完善公安機關的管理制度和職責，加強對假釋罪犯的違法違規和外出等的管理，健全責任追究制度，杜絕管理死角。同時，要完善監督和幫教體制，把幫教和監督社會化，調動整個社會力量來完成這一社會工作。在監督機制上除了社工和相關機構的監督外，還可以借鑒國外的保釋制度，采取假釋保證人制度，犯人假釋時提供保證人，由保證人對假釋犯人重點監督，保證人負有一定的保證職責，失職則應承擔相應的責任甚至包括刑事責任。

3、暫予監外執行方面。鑒于上述情況，當務之急是認真總結監管暫予監外執行犯的經驗、教訓，對取保人、公安機關和協助監督單位，制定明確的監督職責，并且加速推進社區矯正工作，加大試點力度，認真落實規定，積極采取有效措施，做好暫予監外執行的后期延續工作。對于嚴重不負責任造成危害后果的，要明確追究有關直接責任人法律責任的規定。

（四）健全監督機制。

一是從程序上由目前的事后監督改為同步全程監督。二是全面監督。即檢察機關加強對監所檢察的同時，加大對法院減刑假釋的裁定和公安機關對監外執行罪犯的管理的檢察監督力度；同時，充分發揮紀檢監察監督、社會監督和新聞輿論監督的作用，對刑罰執行變更的全過程進行全方位的監督。三是經常監督。對刑罰執行變更的監督要經常化、制度化。四是依法監督。監督不是隨心所欲，更不是無序介入，而是嚴格按照憲法和法律規定，就刑罰執行變更的實體和程序履行監督。

(五)理順刑罰執行變更的運行體制。

解決刑罰執行變更存在的種種問題，根本方法是要解決我國目前的行刑權分散、行刑體制不順、行刑保障不力的問題。當務之急是深化司法體制和管理機制改革，制定統一的行刑法典，建立統一的行刑機構，出臺統一的行刑制度；建立穩定的經費保障機制；徹底進行監獄體制改革，剝離監獄辦社會職能，純化監獄的刑罰執行職能；深入推進社區矯正工作，為非監禁刑的擴大使用創造良好的環境和平臺。在改革減刑假釋審批權方面，可以借鑒國外做法，在司法部門內設立減刑審批機構，由司法部門牽頭，人員由法官、檢察官、公安和司法部門的代表、律師、有關專家及相關人員組成。□

（作者：河南省鄭州大學法學院2010級法律碩士（法學））

注釋：

①潘孝銀.寬嚴相濟刑事司法政策視野下減刑制度的完善.中國監獄學刊，2008， ⑴:51－52.按照監獄等級制度的要求，低等級戒備度監獄關押的罪犯應該是改造表現相對較好、人身危險性相對較小的罪犯，因此他們的減刑比例應該相對較高，但事實上監獄或監區的戒備等級越高，其減刑比例相對較高.

②肖揚.最高人民法院工作報告，2008年3月10日在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上.法制日報，2008-3-24⑵.

③吳宗憲，陳志海，葉旦聲，馬曉東.非監禁刑研究.中國人民公安大學出版社，2003: 561.

④監獄有包括監獄領導、紀檢監察人員和業務科長等在內的刑罰執行委員會，監督部門和人員經常開展監督活動，且開展執法活動時檢察院駐監獄檢察人員也參與 .

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