試論從行政途徑治理出生人口性別比偏高的問題

中圖分類號(hào)：C0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-925X（2011）03-0238-02

摘要：出生人口性別比偏高，從而給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響，現(xiàn)行行政法制網(wǎng)絡(luò)的疏漏和行政法律規(guī)范執(zhí)行力的較弱等原因造成治理出生人口性別比偏高上存在局限性。針對(duì)這些弊端，應(yīng)該采取疏導(dǎo)的方法，完善行政法律法規(guī)，加大處罰力度，同時(shí)加強(qiáng)養(yǎng)老、醫(yī)療兩大保障機(jī)制，轉(zhuǎn)變?nèi)罕姷乃枷胍庾R(shí)和創(chuàng)新計(jì)生工作思路和機(jī)制，做到標(biāo)本兼治，使出生人口性別比趨于回落，以維護(hù)人口和社會(huì)的長期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：出生人口性別比 行政手段 標(biāo)本兼治

我國出生人口性別比偏高問題早在1982年第3次全國人口普查之后開始出現(xiàn)，之后持續(xù)升高，并迅速向全國漫延，表現(xiàn)出存在時(shí)間長、范圍廣、恢復(fù)時(shí)間慢等特點(diǎn)。這種局面若不能及時(shí)從根本上得到扭轉(zhuǎn)，將造成社會(huì)婚姻擠壓，賣淫嫖娼及性犯罪增多，同性戀及性傳播疾病泛濫，以及女性生命健康權(quán)益嚴(yán)重受損等后果。

一、現(xiàn)有行政法律對(duì)出生人口性別治理的局限性

由于現(xiàn)行行政法制網(wǎng)絡(luò)的疏漏和行政法律規(guī)范執(zhí)行力的較弱等原因造成治理出生人口性別比偏高上存在局限性。

1.政出多門，同一違法行為規(guī)定的執(zhí)法主體不一致，導(dǎo)致執(zhí)法上混亂。《人口與計(jì)劃生育法》第36條規(guī)定的執(zhí)法主體是計(jì)劃生育行政部門或衛(wèi)生行政部門。而《母嬰保健法》規(guī)定執(zhí)法主體僅是衛(wèi)生行政部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層單位執(zhí)行起來不禁疑惑，治理出生人口性別比倒底是為計(jì)生部門做事還是為衛(wèi)生部門做事？所罰款項(xiàng)是交計(jì)生部門處理還是衛(wèi)生部門？組織打擊行動(dòng)是由衛(wèi)生部門牽頭還是計(jì)生部門？如果出了問題由哪個(gè)部門承擔(dān)責(zé)任？這些問題的出現(xiàn)，說明行政執(zhí)法主體混亂，導(dǎo)致執(zhí)法上的趨利避害現(xiàn)象，各部門有利爭著管，無利相互推諉。

2.行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不力。一是沒有形成“一盤棋”局面。由于各地工作力度不平衡，綜合治理工作沒有形成“一盤棋”局面。計(jì)生、公安、衛(wèi)生和藥監(jiān)等綜合治理部門沒有對(duì)出生人口性別比實(shí)行定期督查、考核，有的單位并沒按照規(guī)定對(duì)治理出生人口性別比不力的單位和個(gè)人實(shí)行“一票否決”，導(dǎo)致有的單位和個(gè)人對(duì)出生人口性別比偏高現(xiàn)象視而不見，任其泛濫，甚至有的單位和個(gè)人受利益驅(qū)使，相互袒護(hù)、包庇。

二、利用行政手段解決性別比偏高的問題

從源頭上根治出生人口性別比偏高現(xiàn)象，應(yīng)采取疏導(dǎo)的方法，標(biāo)本兼治，在完善行政立法，加大處罰力度的同時(shí)，加強(qiáng)養(yǎng)老、醫(yī)療兩大保障機(jī)制，轉(zhuǎn)變?nèi)罕姷乃枷胍庾R(shí)和創(chuàng)新計(jì)生工作思路和機(jī)制，解決群眾后顧之憂。

（一）完善相關(guān)行政立法

1.國家可以增加涉及性別平等的具體法律條款。現(xiàn)行法律法規(guī)雖然明確和強(qiáng)化了各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門執(zhí)法主體的責(zé)任，通過規(guī)定婦女參與國家和社會(huì)事務(wù)的民主管理、提高各級(jí)人大女性代表的比例等進(jìn)一步保障婦女的政治權(quán)利，增設(shè)了法律援助和司法救助方面的規(guī)定等內(nèi)容，但偏重于對(duì)婦女基礎(chǔ)性權(quán)益的保障，宣言性條款較多，操作性條款不足。針對(duì)個(gè)人的獎(jiǎng)懲性規(guī)定較多，有利于增強(qiáng)婦女參與社會(huì)，增強(qiáng)發(fā)展能力，有利于社會(huì)轉(zhuǎn)變重男輕女觀念，消除針對(duì)女性歧視，形成男女兩性平等相處的和諧氛圍的條款較少。

相比之下，韓國比較重視制定和實(shí)施推動(dòng)性別平等和婦女發(fā)展的公共政策，引導(dǎo)人們重新認(rèn)識(shí)女孩和男孩價(jià)值，進(jìn)而影響生育決策和宏觀政策，如把《禁止男女差別法》、《男女平等雇用法》、《援助婦女創(chuàng)辦企業(yè)法》等，有效地解決了韓國這個(gè)重男輕女思想嚴(yán)重的國家，出生人口的性別比失衡的問題。我們也應(yīng)適當(dāng)?shù)亟梃b韓國的成功經(jīng)驗(yàn)，可以從以下三個(gè)方面著手：首先，進(jìn)一步提高婦女的社會(huì)地位，推動(dòng)性別平等、增強(qiáng)婦女參與社會(huì)的自主意識(shí)和自信態(tài)度，創(chuàng)造有利于婦女平等就業(yè)等的具體操作性強(qiáng)的法律條款加入到保護(hù)婦女權(quán)益等行政性法規(guī)上來。其次，在國家層面制定適應(yīng)中國國情的反對(duì)針對(duì)婦女的歧視法案，預(yù)防和禁止針對(duì)婦女的暴力法案等法律法規(guī)和政策。 [1]

2.國家可以適當(dāng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善。一是進(jìn)一步完善《人口與計(jì)劃生育法》。第一，適當(dāng)擴(kuò)展第36條中計(jì)生部門和衛(wèi)生部門“依職權(quán)”的含義，進(jìn)一步明確計(jì)生部門和衛(wèi)生部門在打擊“兩非”、綜合治理上的執(zhí)法權(quán)限。第二，加大處罰力度。將第36條修改為“對(duì)利用超聲技術(shù)和其他技術(shù)手段為他人進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定或者選擇性別的人工終止妊娠的偶犯，給予按上年度總收入三倍罰款；利用超聲技術(shù)和其他技術(shù)手段為他人進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定或者選擇性別的人工終止妊娠3人次以上為屢犯，加重懲罰，按上年度總收入六倍罰款，并由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷執(zhí)業(yè)證書；行為惡劣，嚴(yán)重干擾正常的人口與計(jì)劃生育工作秩序的，按上年度總收入十倍罰款，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷執(zhí)業(yè)證書，并終身不得執(zhí)業(yè)。”

二是完善具體規(guī)章。可以提請國務(wù)院將國家計(jì)生委、衛(wèi)生部、國家藥監(jiān)局聯(lián)合制定了《關(guān)于禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規(guī)定》上升為國務(wù)院的行政法規(guī)。這樣既可以提高有關(guān)規(guī)定的法律效力，解決部委規(guī)章與地方政府規(guī)章就同一問題作出不同的規(guī)定的法律規(guī)范相沖突的問題，同時(shí)這也與《行政許可法》關(guān)于行政認(rèn)可設(shè)定權(quán)的要求相一致，可以解決“非醫(yī)學(xué)需要”行政許可設(shè)定權(quán)問題。

（二)健全社會(huì)保障機(jī)制

1.建立健全新型的養(yǎng)老保障機(jī)制。一是建議建立以政府為主導(dǎo)、社區(qū)為依托、家庭主體的新型城鎮(zhèn)養(yǎng)老模式。提高退休養(yǎng)老金的同時(shí)增加社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)投入。可以借鑒德國“儲(chǔ)存時(shí)間”制度，在公民年滿18周歲后，要利用公休日或節(jié)假日義務(wù)為老年公寓或老年康復(fù)中心服務(wù)。參加老年看護(hù)的義務(wù)工作者累計(jì)服務(wù)時(shí)間，換取年老后自己享受他人為自己服務(wù)的時(shí)間。這既可緩解現(xiàn)行的養(yǎng)老壓力，又可培養(yǎng)年輕人尊老敬老的思想感情。二是建立“個(gè)人養(yǎng)老金賬戶+國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”模式發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶其資金來源是各級(jí)政府的財(cái)政投入及利息。個(gè)人養(yǎng)老金賬戶來源于個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助金、獎(jiǎng)勵(lì)扶助金及利息。目前實(shí)行的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、獨(dú)生子女保健費(fèi)等計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金在尊重當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上，嘗試直接劃撥到農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，積累小錢辦大事。有財(cái)力的地方政府對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭可按適當(dāng)比例在繳納個(gè)人養(yǎng)老金時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入農(nóng)村，多渠道地為農(nóng)民養(yǎng)老提供安全保障，努力解除農(nóng)民的后顧之憂，讓長期以來的農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”觀念逐步成為歷史。

2. 健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。 一是在農(nóng)村信用社設(shè)立個(gè)人醫(yī)保金賬戶，健全長效的基金籌集機(jī)制。第一，可以根據(jù)群眾意愿和經(jīng)濟(jì)承受能力，逐步提高個(gè)人繳納費(fèi)用；第二，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體投入；第三，發(fā)動(dòng)社會(huì)捐贈(zèng)，制定政策吸引企業(yè)家，社會(huì)慈善家及機(jī)構(gòu)向新農(nóng)合基金捐贈(zèng)。二是健全受益補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)計(jì)劃生育家庭女兒戶適當(dāng)擴(kuò)大報(bào)銷范圍，提高報(bào)銷比例。如可將報(bào)銷擴(kuò)大至門診費(fèi)，重大疾病的檢查費(fèi)等。三是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高醫(yī)療服務(wù)水平。針對(duì)當(dāng)前由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)備落后，人員專業(yè)水平低，服務(wù)質(zhì)量差，盡而嚴(yán)重制約新農(nóng)合制度作用的發(fā)揮的實(shí)際，必須加強(qiáng)和加快對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)才能鞏固和推進(jìn)新農(nóng)合的發(fā)展。

（三） 完善綜合治理機(jī)制

1．明確執(zhí)法主體。如計(jì)生部門和衛(wèi)生部門成立一個(gè)聯(lián)合辦公室，采取誰先發(fā)現(xiàn)誰先處罰，處罰所得就歸誰，一事不再罰，但必須及時(shí)通報(bào)給另一部門，防止在執(zhí)法過程中相互推諉、扯皮現(xiàn)象。

2．規(guī)范部門執(zhí)業(yè)行為。第一，建立完善B超管理制度，嚴(yán)格B超管理。各級(jí)衛(wèi)生、計(jì)生部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)各衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)和計(jì)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的B超和操作人員逐人建檔，實(shí)行備案管理，定期上報(bào)。衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)和計(jì)生服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)B超操作人員職業(yè)道德教育和法制教育，B超操作人員與單位簽訂B超檢查工作人員責(zé)任書，嚴(yán)禁利用B超進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定。第二，嚴(yán)格實(shí)行終止妊娠藥品管理制度。在藥品集中采購過程中，對(duì)終止妊娠藥品的出（入）庫嚴(yán)格登記，如實(shí)掌握終止妊娠藥品的去向。藥品生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)不得將終止妊娠藥品銷售給未獲得施行終止妊娠手術(shù)資格的機(jī)構(gòu)和個(gè)人。第三，加強(qiáng)孕情監(jiān)測和孕期服務(wù)。建立出生性別、引產(chǎn)登記報(bào)告和分析評(píng)估制度。嚴(yán)格落實(shí)計(jì)劃生育政策和技術(shù)服務(wù)措施，加強(qiáng)對(duì)育齡婦女避孕指導(dǎo)和孕情檢查，對(duì)意外懷孕早發(fā)現(xiàn)、早補(bǔ)救；計(jì)生、衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)持有一孩生育證、二孩生育計(jì)劃而正常懷孕的婦女，尤其是照顧生育二孩婦女懷孕情況，做好孕情監(jiān)測和定期隨訪，指導(dǎo)孕期保健，防止出現(xiàn)選擇性別的人工終止妊娠事件的發(fā)生。第四，盡快開發(fā)一款軟件，能讓醫(yī)療機(jī)構(gòu)和計(jì)劃生育服務(wù)部門對(duì)B超設(shè)備的添置實(shí)行實(shí)名登記，并聯(lián)網(wǎng)使用。這樣，做一例B超就有記錄，可查詢該醫(yī)療機(jī)構(gòu)所在地、做B超的醫(yī)生、懷孕對(duì)象姓名、身份證及聯(lián)系電話和懷孕情況等諸多信息，便于今后查詢。

（四）加強(qiáng)計(jì)劃生育工作力度

1．改變婚育觀念。進(jìn)一步培育男女平等的生育文明觀念，從思想觀念上解決性別歧視問題。宣傳科學(xué)文明進(jìn)步的婚育觀念，促進(jìn)了廣大人民群眾婚育觀念的轉(zhuǎn)變。婚育新風(fēng)進(jìn)萬家活動(dòng)教育廣大群眾正確處理國家利益和個(gè)人利益、長遠(yuǎn)利益和眼前利益的關(guān)系，引導(dǎo)群眾少生快富、優(yōu)生優(yōu)育，努力保持低生育水平的穩(wěn)定，遏制生育水平的反彈。二是大力開展關(guān)愛女孩主題宣傳活動(dòng)，營造有利于女孩生存發(fā)展的社會(huì)氛圍，促進(jìn)社會(huì)性別平等。從開展“關(guān)愛女孩行動(dòng)”入手，宣傳男女平等、生男生女順其自然、女兒成才、女兒養(yǎng)老等典型事例，增強(qiáng)社會(huì)性別平等意識(shí)，努力消除社會(huì)性別不平等現(xiàn)象。

2. 建立完善的利益導(dǎo)向機(jī)制。一是建立完善的利益導(dǎo)向政策體系。政府在出臺(tái)普惠政策時(shí)要有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策，促進(jìn)落實(shí)有利于女孩和計(jì)劃生育女兒戶的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策、獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的落實(shí)。如在集體林權(quán)制度改革、戶籍制度改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)征用補(bǔ)償、宅基地使用、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上向計(jì)生女兒戶傾斜。實(shí)施女孩專項(xiàng)“助學(xué)工程”，幫助計(jì)生女孩完成九年義務(wù)教育和更高程度的教育。共青團(tuán)、婦聯(lián)、教育等部門在實(shí)施“希望工程”、“春蕾計(jì)劃”和安排資助貧困生時(shí)應(yīng)優(yōu)先照顧計(jì)生女孩。

二是處理好“輸血”與“造血”的關(guān)系。目前已實(shí)施的計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策，主要是政府財(cái)政投入和相關(guān)部門生活救助項(xiàng)目為主的“輸血”式，而計(jì)生利益導(dǎo)向機(jī)制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾對(duì)物質(zhì)利益期望值不斷提高的矛盾日顯，因此在“輸血”同時(shí)，在充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能，力求在富民增收項(xiàng)目方面給予扶持，增強(qiáng)自身 “造血”功能，從而徹底擺脫貧困，走向富裕。如聯(lián)合人口計(jì)生委、農(nóng)辦、農(nóng)村信用社出臺(tái)計(jì)生家庭貼息貸款項(xiàng)目，帶動(dòng)其走少生快富之路。對(duì)女孩及計(jì)生女孩家庭利益導(dǎo)向機(jī)制要注重各項(xiàng)獎(jiǎng)扶政策的制定落實(shí)，更要注重各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的整合。如實(shí)施“致富工程”中，充分利用計(jì)生“三結(jié)合”政策，優(yōu)先為計(jì)生女孩困難家庭提供政策、項(xiàng)目、資金、技術(shù)、信息等服務(wù)，幫助其解決生產(chǎn)、生活中的實(shí)際困難，使之盡快脫貧致富。各級(jí)各部門在制定就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)等各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)應(yīng)向自覺實(shí)行計(jì)劃生育的女兒戶傾斜，形成有利于計(jì)劃生育女兒戶的綜合協(xié)調(diào)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策體系。

三是處理好“獎(jiǎng)”與“罰”的關(guān)系。在重視獎(jiǎng)勵(lì)持助的同時(shí)，應(yīng)對(duì)未實(shí)行計(jì)劃生育的家庭嚴(yán)格征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，避免重獎(jiǎng)輕罰，真正讓為國策做出貢獻(xiàn)的群眾政治上光榮，經(jīng)濟(jì)得實(shí)惠，起到引導(dǎo)群眾自覺實(shí)行計(jì)劃生育的作用。

四是獎(jiǎng)勵(lì)持助資金要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，群眾對(duì)“獎(jiǎng)勵(lì)”的期望值越來越高，過去的一些獎(jiǎng)勵(lì)政策因額度低，激勵(lì)作用越來越弱。雖然農(nóng)村獎(jiǎng)勵(lì)由原來的60歲600元/人/年，提高到720元/人/年，但對(duì)于一個(gè)計(jì)生家庭來說只不過是杯水車薪，持助金額太少，時(shí)間間隔太長，實(shí)際的激勵(lì)作用小。建議各級(jí)政府應(yīng)不斷增加獎(jiǎng)勵(lì)金額，由中央直接負(fù)擔(dān)一部分，省、市、縣各級(jí)政府部門按人均年平均純收入比例分別負(fù)擔(dān)一部分，并把兌現(xiàn)時(shí)間提前到子女年滿14周歲后就能領(lǐng)取。城鎮(zhèn)居民獨(dú)生子女保健費(fèi)應(yīng)從5-10元/月相應(yīng)提高，每年按各地人均年平均純收入5%進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

綜上所述，要解決出生人口性別比偏高的問題，應(yīng)從中國人口發(fā)展的實(shí)際國情來思考，用行政手段適時(shí)調(diào)整現(xiàn)行的生育政策，完善行政立法，解決群眾后顧之憂，從而根本上緩解我國出生人口性別比偏高的問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]譚琳.周垚.治理出生性別比偏高:公共政策的賦權(quán)性分析——中國和韓國國家層面公共政策的比較.婦女研究論叢.2008年9月.第7-8頁