對“釣魚執(zhí)法”現(xiàn)象的探析

摘要：2009年底曝光的上海“釣魚執(zhí)法”事件，招致了群眾強烈的不滿，暴露出了行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法行為的不合法理，執(zhí)法人員法治理念的淡薄，行政執(zhí)法監(jiān)督體制的不完善，人民日報、中央電視臺等各大媒體紛紛進行了報道，可見，此次事件社會反響較大，不僅破壞了政府公信力、社會和諧氛圍，而且?guī)砹藢嵸|(zhì)性的危害。本文從行政法的角度對其中的危害影響進行了概括，指出了問題所在，并就此展開思考，以求找出相關(guān)的解決途徑，以期有關(guān)部門吸取釣魚執(zhí)法事件教訓(xùn)，能夠使行政執(zhí)法走回正確軌道。

關(guān)鍵詞：釣魚執(zhí)法行政法探析

1、引言

2009年9月的一天，在上海閔行區(qū)，一名男子自稱是胃痛且打不到車，請求私家車主張暉帶他去醫(yī)院，誰料該男子并非真的胃痛，而后來張暉則被閔行區(qū)城市交通行政執(zhí)法大隊認(rèn)定為“無證經(jīng)營”，罰款1萬元。原來，那位男子是城市管理行政執(zhí)法局雇來的“釣鉤”。這件事一經(jīng)報道就引起了人們的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑。接著，上海市龐源建筑機械工程公司工作人員孫中界也遭遇了類似事件，憤而自斷手指以示清白，使得上海市“釣魚執(zhí)法”風(fēng)波進一步升級。10月26日，上海“釣魚執(zhí)法”事件引起的軒然大波終于塵埃落定，上海浦東新區(qū)政府宣布“孫中界事件”此前的初步調(diào)查結(jié)論與事實不符，向社會公開道歉；閔行區(qū)政府也同時宣布“張暉事件”取證方式不正當(dāng)，撤銷行政處罰行為①。釣魚執(zhí)法事件由此鬧的沸沸揚揚，人民日報連發(fā)兩篇“人民時評”， 中央電視臺“新聞 1+1”欄目相繼推出兩個專題。可見，此次事件社會反響較大，不僅破壞了社會和諧氛圍，且?guī)砹藢嵸|(zhì)性的危害。事實上，上述兩事例并非是簡單的個案，據(jù)報道，上海閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊在兩年時間處罰所謂的“黑車”5000多輛，罰款5000多萬，獲得了巨大的罰款金額。現(xiàn)在看來，里面肯定有不少不是黑車的冤枉錢。在利益誘惑面前，也讓許多執(zhí)法部門不惜鋌而走險，不擇手段，執(zhí)法犯法。然而， 此類事件的背后所涉及的行政執(zhí)法問題， 仍值得我們探討反思。

所謂“釣魚執(zhí)法”，是城管交管執(zhí)法人員為了打擊“黑車”，以“釣鉤”（與交管人員勾結(jié)、故意裝扮成處于緊急情況的人）為誘餌，當(dāng)場取證和執(zhí)法的行為。抽象地講，它是行政主體及其工作人員特意設(shè)計一些能誘發(fā)行政違法的情境，或者根據(jù)違法活動的傾向性向行政相對人或者其他調(diào)查對象提供實施的機會和相關(guān)環(huán)境條件，以此來收集相關(guān)證據(jù)和掌握相關(guān)信息，并對行政違法相對人作出相應(yīng)的處理。②

2、釣魚執(zhí)法的危害

2.1 政府公信力受到破壞。所謂政府公信力是指政府通過自身規(guī)范的行為獲得社會群眾擁護、信任和支持的一種能力。政府公信力的大小實際上是公眾對政府履行其職責(zé)情況的評價。行政執(zhí)法是政府行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、維護公共利益的途徑之一，作為公共權(quán)力的一個組成部分，它來源于人民群眾對他們私權(quán)的讓渡和委托。③所以政府有義務(wù)依法合理運用行政權(quán)力，為公民謀利。但“釣魚執(zhí)法”這一事件所體現(xiàn)出的卻是政府對權(quán)力的濫用、權(quán)力缺乏監(jiān)督等公權(quán)力的異化。事件中，遲來的政府道歉和當(dāng)事人“清白”，很大程度上得益于媒體、特別是網(wǎng)絡(luò)的推波助瀾，而政府在這一過程中從堅稱沒有到真誠道歉的態(tài)度使政府的公信力已經(jīng)大打折扣。

2.2 挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威。城管本身就是法律的代表者和執(zhí)行者，廣大人民群眾對城管執(zhí)法效果的看法，或多或少地能夠折射出他們對國家法律的看法和政府形象的評價。釣魚執(zhí)法的方式具有欺詐性，不僅導(dǎo)致人民群眾對城管這種工作的反感和敵視，還導(dǎo)致他們對國家法律的漠視和不信任。對政府的意見也會越來越大。一些城管人員執(zhí)法過程中侵犯了公民的人身權(quán)利，卻很難追究他們的責(zé)任，這種雙重標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法現(xiàn)象也是很難讓人們?nèi)罕娊邮艿模彩菄曳煞ㄒ?guī)所不能容忍的。

2.3 激化了社會矛盾。一方面城管的行政執(zhí)法方式日益引發(fā)了大家對城管的不滿，一方面各種媒體對城管不當(dāng)行政執(zhí)法的報道也屢見不鮮，加之網(wǎng)絡(luò)等傳播媒介對城管形象的進一步惡化（很多人甚至建議政府干脆取締城管這一機構(gòu)等等）。城管人員的形象已經(jīng)越來越接近被輿論攻擊的焦點。如果對這些矛盾處理不當(dāng)，必然會損害法律和執(zhí)法者的形象，使越來越多的人走到執(zhí)法者的對立面去，激化了社會矛盾，不利于社會的和諧。

3、釣魚執(zhí)法產(chǎn)生的原因及暴露的問題

3.1 行政執(zhí)法指標(biāo)的存在是“釣魚執(zhí)法”產(chǎn)生的利益驅(qū)動。執(zhí)法隊員都有相應(yīng)的“行政執(zhí)法指標(biāo)”，這些利益因素是導(dǎo)致“釣魚執(zhí)法”的重要原因。所謂“行政執(zhí)法指標(biāo)”即指行政機關(guān)為了完成行政執(zhí)法管理任務(wù)計劃而規(guī)定應(yīng)當(dāng)達到的目標(biāo)。④一些執(zhí)法部門打著依法行政、城市管理的招牌，追求的卻是部門利益的最大化。這種罰款指標(biāo)使得執(zhí)法變成了功利性的權(quán)力尋租活動，執(zhí)法者不想“竭澤而漁”，而在“定期捕撈”與“放水養(yǎng)魚”中尋找一個動態(tài)的平衡，這或許也是為什么上海市從1992年就開始打擊黑車，卻越打越多的一個原因。

3.2 依法行政理念的缺失是“釣魚執(zhí)法”產(chǎn)生的思想根源。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》提出了依法行政的六個基本要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)一致。⑤而“釣魚執(zhí)法”完全違背了基本要求，暴露出一線執(zhí)法人員大膽越界隨意行政的執(zhí)法恣意，似乎為了達到處罰的目的，可以任意創(chuàng)造執(zhí)法方式，用獎勵的方式將國家法律賦予的執(zhí)法權(quán)讓渡給牟利的個人，反映出行政機關(guān)和執(zhí)法人員法律意識嚴(yán)重淡漠，依法行政理念嚴(yán)重缺失。

3.3 違背行政執(zhí)法中的相關(guān)原則。“釣魚式”行政執(zhí)法不符合誠實守信原則的要求。就“釣魚式”行政執(zhí)法來看，執(zhí)法的對象僅僅是行政違法嫌疑人，行政違法的社會危害性與犯罪的社會危害性有質(zhì)的區(qū)別，對行政違法嫌疑人采用誘惑性調(diào)查手段超過了被普遍認(rèn)可的國家機關(guān)的道德責(zé)任界限，損害了政府誠實守信的形象，其造成的負(fù)面影響要遠遠超出其帶來的效益。如果連最應(yīng)講究誠信的政府也要采取欺詐的方式牟取不正當(dāng)利益，執(zhí)法犯法，侵害公民的權(quán)利，這是非常危險的，這將導(dǎo)致一個社會的崩潰。⑥

3.4 執(zhí)法監(jiān)督體制的不完善使“釣魚執(zhí)法”有機可乘。首先，司法監(jiān)督軟弱無力。之前針對“釣魚執(zhí)法”的訴訟，原告無一勝訴。所以，當(dāng)事人寧愿認(rèn)繳巨額罰款，甚至自斷手指，以證清白，也不愿費時、費錢、費力去打一場毫無把握的官司。其次，行政訴訟作為行政監(jiān)督的一種重要途徑，已經(jīng)喪失了它的基本功能，內(nèi)部監(jiān)督完全失效。行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制，包括層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。然而，這些監(jiān)督制度全部陷于癱瘓。在“釣魚執(zhí)法”事件中，上海交通執(zhí)法大隊的上級部門不但完全沒有履行監(jiān)督職責(zé)，反而在事發(fā)之后發(fā)布調(diào)查報告加以包庇，企圖蒙混過關(guān)。這也暴露出我國層級監(jiān)督制度存在的致命弊端。

4、應(yīng)對“釣魚執(zhí)法”的相關(guān)對策

上海“釣魚執(zhí)法”事件已經(jīng)發(fā)生，再進行過多的批評已經(jīng)沒有意義，而如何糾正過去的錯誤和防止新的錯誤發(fā)生更為重要。

4.1 完善行政執(zhí)法經(jīng)費保障機制。行政執(zhí)法與經(jīng)濟利益掛鉤，是造成一些行政執(zhí)法部門及執(zhí)法人員越權(quán)執(zhí)法、濫用職權(quán)和亂收費、亂罰款的主要原因。要按照《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》的要求，確保行政執(zhí)法機關(guān)履行法定職責(zé)所需經(jīng)費，統(tǒng)一納入財政預(yù)算予以保障，消除其逐利動機。要嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度。罰沒收入必須全額繳入國庫，納入預(yù)算管理。對下達或者變相下達罰沒指標(biāo)、違反罰繳分離的規(guī)定以及將行政事業(yè)性收費、罰沒收入與行政執(zhí)法機關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費、工作人員福利待遇掛鉤的，要依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅查處，追究責(zé)任。⑦

4.2 強化行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。民主、公正、科學(xué)的行政程序是行政執(zhí)法行為實體公正、準(zhǔn)確的重要保障。城市管理行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)該按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據(jù)及暫扣制度，調(diào)查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關(guān)監(jiān)督力量保障各項制度規(guī)范化運行。在行政執(zhí)法過程中，行政機關(guān)和執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定，嚴(yán)格履行告知義務(wù)、聽取陳述和申辯義務(wù)，充分保障當(dāng)事人的參與權(quán)、知情權(quán)、陳述申辯權(quán)和救濟權(quán)。嚴(yán)格規(guī)定“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段取得的”證據(jù)材料不得作為行政執(zhí)法決定的依據(jù)。⑧

4.3 加強法治理念教育，提升依法行政能力。首先，要強化用人管理，嚴(yán)把進人關(guān)，嚴(yán)格參照工作人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序向社會公開招考執(zhí)法人員，特別是應(yīng)具備法律專業(yè)知識，以逐步提高城管執(zhí)法隊伍整體的法律素質(zhì)；其次，要加強對行政機關(guān)工作人員的宣傳教育，促使行政機關(guān)工作人員牢固樹立法律權(quán)威至上，法律大于權(quán)力，權(quán)力服從法律，執(zhí)法為民的觀念。只有這樣，依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法才會有堅實的基礎(chǔ)。最后，要強化對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)教育，定期組織對行政執(zhí)法人員進行依法行政知識培訓(xùn)，培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)成績應(yīng)當(dāng)作為考核內(nèi)容和任職晉升的依據(jù)之一。

4.4 完善我國行政執(zhí)法監(jiān)督體制。首先拓寬監(jiān)督渠道，在執(zhí)法區(qū)域聘請社會監(jiān)督員，對具體執(zhí)法行為開展明察暗訪。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時通報，限期整改。第二，完善行政訴訟制度，強化司法監(jiān)督。要求各級人民法院進一步重視和加強行政案件受理，依法保護當(dāng)事人訴訟權(quán)利，切實解決行政訴訟“告狀難”問題。第三，規(guī)范權(quán)責(zé)范圍，建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督機制。執(zhí)法部門要建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督機制，正本清源，防微杜漸。要推行和完善行政執(zhí)法責(zé)任制。強化執(zhí)法責(zé)任，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，進一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動。同時，要把實施行政執(zhí)法責(zé)任制與國家公務(wù)員的考核獎懲制度結(jié)合起來，明確考核標(biāo)準(zhǔn)和獎懲辦法。⑨最后應(yīng)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督作用。網(wǎng)絡(luò)不僅是表達社情民意的平臺，更是社會監(jiān)督的重要方式，我們應(yīng)充分利用這種先進的傳播工具加強社會監(jiān)督，使之發(fā)揮更大的作用。

4.5 公民應(yīng)增強積極維權(quán)的意識。目前絕大多數(shù)的公民缺少積極維權(quán)的意識，面對行政機關(guān)濫用職權(quán)往往就忍氣吞聲，不能夠利用法律賦予的權(quán)力去爭得自身利益的保護。這也是“釣魚執(zhí)法”長時間隱而未現(xiàn)的一個原因。我們國家已經(jīng)制定頒布了《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律法規(guī)。如果公民在日常生活中遇到了他認(rèn)為是非法的“釣魚執(zhí)法”，侵害了其合法權(quán)益，那么就可以根據(jù)上述法律的規(guī)定提起行政復(fù)議和行政訴訟。要求行政復(fù)議機關(guān)和法院糾正這種違法行為，維護其合法權(quán)益。當(dāng)然他也可以向?qū)嵤┓欠ā搬烎~執(zhí)法”的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)反映，提出批評、控告。

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注解：

[1]參考百度網(wǎng) http://baike.baidu.com/view/2908784.htmfr=ala0

[2]姚忠偉：釣魚式\"行政執(zhí)法與依法行政，《黑龍江史志》，2008年10月20號第16 期。

[3]余正琨，羅超：論以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)完善地方政府行政執(zhí)法，金卡工程·經(jīng)濟與法，2009年8月第160 期。

[4]姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社，2004年6月第1版，第142頁

[5]曹康泰主編：《全面推進依法行政實施綱要輔導(dǎo)讀本》，中國法制出版社，2004年版

[6]朱曉斐：“釣魚式” 行政執(zhí)法的若干思考，青年科學(xué)報，2010年1月版

[7]于國安，《政府預(yù)算管理與改革》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2006

[8]2008年10月1日施行的《湖南省行政程序規(guī)定》第66條

[9]李中放：論我國公務(wù)員績效考核，湖南行政學(xué)院學(xué)報，2005，（2）：24- 25