行政獎勵還是行政委托

摘要：本文從上海釣魚執法案所暴露出的我國行政執法領域調查行為與手段的缺陷切入，由規范分析及價值分析的角度出發，力圖明晰行政獎勵的定義，明確行政獎勵的特征，以嘗試使行政獎勵無法成為上海釣魚執法乃至類似案件中某些不法分子的避風石，使行政獎勵回歸其本性。

關鍵詞：行政獎勵行政委托行政懸賞行政合同 釣魚執法

2009年的上海釣魚執法案，將我國的行政獎勵制度引上了風口浪尖。據報導，即使在可能遭受黑車司機報復威脅的情形下，釣頭和勾子仍然對“釣魚”趨之若鶩。這其中非常重要的原因在于利益的驅使，他們每成功“釣”到一個司機，就可以從相應區縣的交通行政執法機構獲得300元-600元不等的獎金①。在此案中，本意是鼓勵行政相對人積極參與行政管理，提高行政效率的行政獎勵卻引發了釣魚執法的惡性行為，這不得不引發我們對我國行政獎勵的內涵的深入思考。

一、行政獎勵概念亟待明晰

目前，我國學者基本都將行政獎勵界定為是行政主體依照法定條件和程序對符合條件的單位和個人給予物質或精神的獎勵的具體行政行為②。將這個定義具體拆分，可得行政獎勵的特征為：（1）行政主體實施；（2）依照法定條件和程序；（3）相對人需滿足或符合一定條件；（4）獎勵類型為物質或精神；（5）屬于具體行政行為。

不難看出，此定義比較模糊，沒有能明確體現行政獎勵的特征。將其與行政許可定義相比較，除了行政許可所給予的是相對人從事某一普遍性禁止的特定行為的特權，而行政獎勵所給予的是物質或精神的鼓勵這一不同點外，其概念及特征幾乎可以完全被行政許可所覆蓋。并且，從某種角度而言，相對人取得從事某一普遍性禁止的特定行為的特權實質上等同于獲得了物質上乃至精神上的一種利益，這種利益是許可還是獎勵不過是名義上的不同解讀。出現此情況的原因，在于當前我國對行政獎勵的研究未能深入挖掘其本質特征，而解決方法則是對其進行實證規范分析。

二、行政獎勵概念實證分析

目前實務中我國之行政獎勵，典型如公安機關、稅務機關的懸賞，見義勇為、道德模范、勞動模范的獎勵等。以實證角度分析，公安機關、稅務機關的懸賞，主要針對的是觸犯刑法或者違反稅收征收管理法律法規的行為，因為有權追責的機關缺少證據或線索而無法追究追查到犯罪嫌疑人或相關責任人，或者這些機關如果依靠自身人力或財力進行追究追查將耗費巨大而嚴重背離行政效率的要求，故需要通過懸賞的方式，以物質獎勵這種較小耗費，換取普遍群眾的協助與支持。簡而言之，這種行政獎勵的依據是行政相對人從事了非其個人法定義務之內但屬行政主體職責范圍之內事項的行為。與此不同的是，見義勇為、道德模范、勞動模范這一類行政獎勵，其主要目的在于褒獎行政相對人超越普通法律要求的道德或行為規范而體現出的高尚道德情操。行政相對人所從事的這些行為并非是行政主體職責范圍之內的事項，設定獎勵是為了表揚先進，弘揚風尚，以期發揮引導作用。故此處行政獎勵的依據是相對人從事了非其法定義務之內且非行政主體職責范圍之內事項的行為。

由此，我們可以看出，行政獎勵存在一個普適性的特征，即獎勵所針對的行為不屬于行政相對人的法定義務范疇。但我國當前所稱的行政獎勵因行政主體對行政獎勵所要求行為是否負有法定義務與職責，存在著兩種不同情形。行政相對人所從事的不屬于其法定義務范疇同時也不屬于行政主體職責范疇的行為屬于行政獎勵無可非議，但行政主體如果對行政獎勵所要求行為負有法定義務與職責是否還可以設定行政獎勵呢？目前很多學者對此持認可觀點③。但筆者認為，這個“行政獎勵”只是“行政”加“獎勵”——“行政”指該獎勵行為是行政主體作出的，“獎勵”指物質或精神上的褒獎，這與真正意義上的行政獎勵相去甚遠。如果因為行政相對人協助行政主體行使了某種行政職能、辦理了某些行政事務而獲得了行政主體的所給付的一定對價的話，那行政合同與行政獎勵幾無區別。

行政獎勵系行政主體事先設定一個較高的道德標準或行為范例標準，當行政主體認為或公民自覺其滿足標準要求時，由行政主體依職權或公民依申請來實現褒獎的具體行政行為。其行為的主要特征在于：首先，這一較高的道德規范或行為范例并非是行政相對人的法定義務，而是由其依據自身認識決定是否遵循或依照，倘若其沒有遵循或依照行政獎勵的要求，也不會遭致任何的強制或處罰；其次，行政相對人如果在力求遵循或者實現行政獎勵所要求的目標時，其行為侵犯了其他公民或組織的合法權益而造成損害，該為此損害承擔責任的主體應當是該行政相對人本身，因為該行為非為行政相對人對公眾或對行政主體所承擔下的義務，行政主體無需介入。

三、行政懸賞性質辨別：行政獎勵還是行政合同？

如上文所述，行政懸賞存在兩種情形，在行政相對人所從事不屬于其法定義務范疇同時也不屬于行政主體職責范疇的行為的情形下，自然歸屬于行政獎勵，而在屬于行政獎勵即如果行政相對人在行政獎勵中所實施的行為雖非為其法定義務但是屬于行政主體職責范圍之內事項的情形下，筆者認為是否能歸屬于行政獎勵則有待商榷。在此種情形下，該行政相對人實際上已經是承擔了行政主體某一特定職責，這一特定職責在行政法法理中即是一種對公眾的責任——維護公共利益的義務，這一職責是不能在無法律規定的情形下放棄的。行政相對人一旦承擔了這一職責，這種義務的關聯性便直接將該行政相對人與賦予其行政職責的行政主體緊密聯系在了一起，對公益來說，放棄即是損害；對行政主體來說，放棄則是義務的不履行，此時，如果承擔了行政職能的行政相對人所實施的行為侵犯了其他公民或組織的合法權益，造成了損害，受害人的追責對象將不是直接實施行為的行政相對人本身，而是賦予其行政職責的行政主體。這樣，行政主體便不能利用機關外部人員濫用行政權。

由此，我們已不難發現，這種情況下的“行政懸賞”應該有一個更合適的表述——行政委托。對于行政委托，我國學界通說認為，其不是行政主體的相互委托，而是指行政主體委托行政主體系統以外的社會公權力組織或私權利組織行使某種行政職能、辦理某些行政事務④。而從各國實務而言，行政合同則是實施行政委托的主要方式，即通過行政合同，明確委托人與受托人之間的權利義務來實現行政職權委托目的。簡言之，行政委托是行政權、行政職能的一種流轉途徑，而行政合同則是這種流轉過程的一個載體或者一種實現方式。

因此，公安或者稅務機關的行政懸賞，依照以上的行政獎勵或行政委托的定義判斷，是具有不同類型的。如果這個懸賞的內容是要求行政相對人履行非行政主體職責范圍之內事務的話，可以認定這樣的懸賞為行政獎勵。而如果懸賞內容是要求行政相對人履行行政主體自己職責范圍內的義務的話，那么出于對行政權濫用威脅的應對以及對可能受到該職責履行行為侵害的受害人的利益保護，應當認定這樣的懸賞為依托行政合同形式的行政委托，將行政主體作為責任與賠償的義務主體更為適宜。而不僅是行政懸賞，任何行政獎勵的判斷都應該依據此作為基礎標準。

西方古諺云：讓上帝的歸于上帝，凱撒的歸于凱撒。行政獎勵與行政委托本來就是依據、內容與目的完全不同的兩個制度，其所針對的范疇也相差甚遠。法律規定的缺失卻使得行政主體可以借制度之漏洞行侵犯公民權之行為，利用公民的道德感去誘惑公民實施犯罪，甚至直接利用行政主體之外的人員捏造事實而對公民進行行政處罰，變相收取高額罰款，上海釣魚執法案即為典型。因此，明確行政獎勵的本質，區別行政獎勵與行政委托的特性應當成為我國行政主體在設置行政獎勵時所必須考量的內容。

注釋：

[1]《知情人曝上海\"釣魚\"執法內幕：\"釣餌\"可得300元》，載于人民網社會版，網絡地址：http://society.people.com.cn/GB/159414/10215416.html。

[2]姚軍著：《行政獎勵的制度化思考》，載于《法制與社會》2007年10月期；林莉紅著：《行政獎勵訴訟初探》，載于《法學雜志》2002年第2期；張偉著：《行政獎勵的行政法思考》，載于《天水行政學院學報》2005年第2期；姬亞平著：《對行政獎勵中有關法律問題的思考》，載于《商業時代》2007年第1期；等等。

[3]姚軍著：《行政獎勵的制度化思考》，載于《法制與社會》2007年10月期；孫國梁著：《犯罪預防視角下的公安行政獎勵理論探析》，載于《法制與社會》2008年第05（中）期；姬亞平著：《對行政獎勵中有關法律問題的思考》，載于《商業時代》2007年第1期；等等

[4]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第145頁。

參考文獻：

[1]姚軍著.行政獎勵的制度化思考[J].法制與社會，2007年10月期

[2]林莉紅著.行政獎勵訴訟初探[J].法學雜志，2002年第2期

[3]張偉著.行政獎勵的行政法思考[J].天水行政學院學報，2005年第2期

[4]胡芬著.行政獎勵的創設權分析[J].行政與法，2003年第8期

[5]潘軍華著.行政規范性文件創設行政獎勵問題[J].人民法院報，2005年10月19日第B04版

[6]黎慈著.華南虎照中行政獎勵程序的缺失與完善[J].法治論叢，2009年3月期