論我國立法評估制度的改革與完善

摘要：立法機關為使所制定法律更好體現民意，發揮其公平、正義價值，必須探討建立完善評估制度。現以評估制度為對象，闡述立法評估的體系、方法、主體、程序及其具體實施與效果等方面的信息，結合當代中國實際，以資給中國新建立法評估制度借鑒。

關鍵詞：立法評估制度運作制度啟示

在構建我國社會主義法律體系中，如何保證我國立法從“數量型”轉向“質量型”是我們要解決的一個問題。立法評估制度恰是為了解決此問題而應運而生，并于近年傳入我國，漸成社會關注熱點。日本于上世紀九十年代中葉開始開展的“事業評估”、“行政評價”、“政策評估包含了政府立法的評估，既涉及到政府立法的預評估的內容，也注重政府立法后的評估。其評估運作模式也具有一定特色，在世界各國開展的立法評估活動過程中具有典型代表性，對許多國家產生深刻影響。考察日本立法評估制度，對我國建立科學立法評估體制，具有重要意義。

一、立法評估制度的概況

（一）立法評估制度的基本概念

立法評估制度，又稱立法效果評估，指立法主體根據一定的標準、方法和順序對已經頒布的行政立法的實施效果、總體質量和基本價值進行分析和評價的制度，其目的是為法規、規章的修改完善提供依據，不斷改進立法工作，提高立法質量和水平。事實上，任何立法過程中都存在對法的價值和功能的評估活動，廣義的評估應當包括立法前的評估、立法中的評估和立法后的評估。

（二）立法評估制度的發展

日本的立法評估制度包括對國會立法和國會以外其他行使公權力國家和地方機關立法的評估。日本立法評估制度的建立是先從地方發展，然后由中央政府加以推廣，最后實現在所有部門與行業實行立法后評估制度。其過程大致可以分為三個階段：從1995年到1997年，是地方立法評估制度的探索階段（主要是地方自治團體，如日本三重縣實施了作為行政改革核心內容的事務事業評估，靜岡縣實施了以業務評估表為內容的行政改革活動，1996年日本北海道開始討論實施“即時評估”和“政策評估”等等）；從1997年到2002年則是中央政府的推廣階段，日本中央政府在總結地方自治體行政評價的基礎上，探索了中央政府的“政策評價”策略；從2002年實施《行政機構實施評估政策有關的法律》開始，進入了制度化和全面實施階段。

二、立法評估制度運作過程

（一）立法評估的主體

立法評估的主體，各國實踐大致有三種模式;立法主體但當評估主體；實施機關擔當主體；立法主體、實施機關以外的組織擔當評估主體。日本立法評估制度在不同的政府機關有不同的操作規范，它的主體主要有內閣及政府各部、地方自治體政府部門、行政評價局、獨立行政法人評估委員會以及政策評價和獨立行政機構評估委員會。

1、行政評價局。設立于總務省的中央行政評價局對每一個內閣辦公室和政府各部門的法律政策的必要性、效率、效果、公平性以及優先順序作出評估。行政評估報告以及根據評估而提出的建議要提交給相關的負責人，并對這些報告和建議內容予以公開。設立于地方的行政評價局分支機構對地方的政策評估進行二次評估或再評估。

2、內閣及政府各部、地方自治政府部門。日本立法后評估首先在部門內進行評估，由各政府部門成立獨立的評估機構對其法律政策進行評估，有的成立獨立的行政評估委員會（如文部省）；有的成立第三者委員會（如國土交通省）。

（二）立法評估的方法

一般地，常用的評估方法有比較分析法、成本效益法和系統分析法。比較分析方法是將收集到的評估信息按照被評估法規的章節條分類，對該法規實施前后的情況進行對比分析。成本效益分析方法是對立法的成本進行比較，以決定立法的取舍。系統分析方法則是將立法放在一個系統的過程中進行分析，運用系統理論，把該立法的同位法、上位法、下位法的情況統一予以考察，進而得出評估結論的方法。

（三）立法評估的程序

第一階段：評估程序的啟動和準備。確定評估對象，制定評估方案，確定評估內容，明確評估的目的、意義和要求，確定評估標準，最后確定參加評估或者數據采集的對象。

第二階段：評估實施程序。主要是利用各種調查手段包括網絡、媒體等，全面收集法案實施的各種信息，通過專家論證、座談會、研討會等形式進行數據收集和開展有關調查。

第三階段：綜合分析、整理信息。運用科學方法對收集的數據進行比較分析和評價，作

出評估結論（評估報告），提出立、改、廢的建議。

三、關于完善我國的立法評估制度的幾點思考

日本立法評估的制度實踐取得了顯著成效，在轉變政府職能的過程中，重構了整個行政體制，將一批不合規范、不合時代要求的法律法規進行清理，有力地促進了日本的法制建設，為日本國內各項事業發展奠定了一個很好的基礎。綜合上述分析，可以說，日本的立法評估制度是極具創造性的，對我國正在構建的立法評估制度有著重要的借鑒意義。

（一）注重公眾參與

立法評估的內容不僅包括立法實現目標的程序，被有效執行的程度，相對于投入成本所產出的效益水平，還包括對市民需求的分析。“政府正是通過有意識的、自覺的方式而獲取政府行為結果的反饋信息，反過來作用于政府政策的制訂與修訂及執行政策的行為中。”公眾參與立法是立法民主化的重要形式，也是近年來中國立法工作的一個非常重要的特色。在我國，人民是國家的主人，有權通過多種形式監督國家機關。可以說，我們的法律也都是人民制定出來的，為了保證法律的質量，人民自然義不容辭地有參與評估的權利。

（二）注重評估結果對立法完善的作用

立法評估作為一種技術性工具，有助于發現法律執行過程中的問題并促成問題的解決，提高立法的實效性；它試圖并至少在某種程度上已經成功地作為社會變化的工具，促進立法的科學性和合理性，改善了立法的實質質量。我國可以借鑒日本的這種立法評估制度，在構建制度的同時，也注意制度設置的周期性，重視評估結果的指導和完善作用。我國正在實施的立法評估制度，一般就是要求立法機關對法規實施情況進行調查研究，了解法規實施后取得的成就，并發現法規實施中存在的問題，分析法規中各項制度設計的合法性、操作性和針對性，從而得到科學客觀的反饋信息，以便及時修改完善法律制度，更好地發揮法律法規的規范作用。

（三）創造了獨特的立法評估模式。

立法后評估的類型有兩種：一是獨立型評估模式。即是專門針對立法的實施狀況、效果而進行的評估；二是附帶性評估模式。即在考察某項事業的時候，就該項事業所依據的相關規章也附帶進行評估。第一種模式主要是針對單項立法，可以對單項立法的實施狀況有個客觀的了解，第二種模式主要是針對某一類立法，對某一類的立法實施狀況有個客觀的了解。我國在借鑒日本及其他國家立法評估制度過程中，也要注意中國特有的實際情況：在我國人民代表大會是唯一的權力機關，其他機關都是由人大產生，也必須接受人大監督，可以設想，我國立法機關成為評估機關是最順其自然也最為合適的，當然，這其中也必然也會出現一些問題，這就需要我們充分考慮我國實際情況，建立一個新的能夠真正發揮實效的獨特評估機構。

然而日本的立法評估制度也有一些不足和需要完善的地方，這對我國正在構建的立法評估制度也有一些有益的啟示：

第一，評估主體應當多元化。

為了保證評估的客觀性，應該建立完善的評估組織，政府和民間都有許多的評估機構，這些機構擁有大批職業的評估人員，能夠獨立地開展評估工作，而不僅僅限于行政主體自身的主觀評價我國目前所開展的立法后評估也基本上是立法機關或行政機關自身開展的，還處于立法后評估的初始階段，為保證立法評估結果的客觀性與公正性，在評估主體要注意建立獨立第三方評估主體、利益相關者的評估主體、公眾參與評估等多元化評估主體。日本的立法評估大多依靠行政主體自身實施，雖然有的地方建立了比較客觀的第三方評估主體，但在真正評估時對他們的意見仍然很少采納。

第二，立法評估制度需要進一步完善。

如前所述，立法評估從廣義上理解包括立法前的評估、立法中的評估和立法后的評估。日本立法評估過程中雖然三者也都包含在內，但更多的是從立法后著眼的，所以其只是在法律頒布后才進行評估，就必然有許多不可避免的缺陷，也就不能逃掉可能最終因為違背潮流、違反民意，而被扼殺的命運。我國立法評估尚處在起步階段，既要努力借鑒他國包括日本在內的先進經驗，也要努力吸取教訓，并結合本國實際，開創具有中國特色的立法評估體制。

四、結語

我國立法評估運動正在有序開展，部分地區已經通過制定一些規章，實踐立法評估制度，且在實際運行中也取得了比較好的成效，我們應該抓住機遇，充分借鑒如日本發達地區已有成果，考慮立法的社會成本（包含社會隱性成本和顯性成本），注意社會經濟結構、政治、文化、倫理等對法律運行的影響，盡可能使法律規定與社會相配套，構建高質量的社會主義法律體系。

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