關(guān)于抽象行政行為的可訴性分析

摘要：隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，為了給經(jīng)濟的發(fā)展保駕護(hù)航，各種規(guī)范性法律文件不斷出臺，也即抽象行政行為的數(shù)量不斷增多，但同時由于現(xiàn)行體制的監(jiān)督和制約沒有發(fā)揮好有效的作用，造成違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重，加之抽象行政行為的對象普遍和適用的反復(fù)性，因此，很有必要將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍。

關(guān)鍵詞：抽象行政行為可訴性可行性

一、抽象行政行為的含義及特點

抽象行政行為是與具體行政行為相對而言的，是行政法學(xué)上的一個特殊概念，是指行政機關(guān)針對非特定主體制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為。由此概念，我們不難看出抽象行政行為具有以下三個特點：（1）抽象行政行為是針對非特定主體做出的，非特定主體也就是處于將來可能發(fā)生的法律事實中的行政相對人。（2）抽象行政行為的效力及于未來。（3）抽象行政行為可以不止一次地反復(fù)適用。

二、我國將抽象行政行為排除在受案范圍之外的原因分析

根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，對于抽象行政行為提起的訴訟，人民法院是不予受理的。其原因如下：

（1）權(quán)力機關(guān)人大和上級行政機關(guān)的監(jiān)督。從有關(guān)法律、法規(guī)之規(guī)定來看，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；同理，縣級以上地方人大常委會也有權(quán)撤銷其本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；而國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、命令和決定等；當(dāng)然縣級以上地方各人民政府也有權(quán)改變或者撤銷所屬工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令等。但這些規(guī)定都過于籠統(tǒng)，啟動程序、解決時限等都沒有明確規(guī)定，實際操作性不強。

（2）行政機關(guān)的備案審查和法規(guī)清理活動。上級行政機關(guān)大多要求下級行政機關(guān)頒布的規(guī)章、命令、決定等上報備案。以便審查其中存在的不當(dāng)或與上位法相沖突的地方，從而予以糾正。同時國務(wù)院有關(guān)負(fù)責(zé)部門在清理規(guī)范性文件過程中對有問題的、互相沖突矛盾的問題予以解決。但畢竟行政機關(guān)不同于司法機關(guān)，在工作中因為利益的關(guān)系或者其它因素難免出現(xiàn)疏漏。

（3）行政復(fù)議中對抽象行政行為的審查。但是它必須在申請復(fù)議具體行政行為時才可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出，有一定的局限性。

三、將抽象行政行為納入行政訴訟范圍的必要性及可行性

（1）必要性

1．抽象行政行為的可訴性是貫徹依法行政原則的必然要求。行政機關(guān)在制定規(guī)范性文件、實施抽象行政行為的過程中，應(yīng)嚴(yán)格依法行政。由于我國行政機關(guān)的權(quán)力十分廣泛，涉及到我們實際生活的很多方面，加之行政權(quán)力的天然擴張性，如果不加以約束，極易對行政相對人的利益造成侵害。行政機關(guān)為了牟取私利規(guī)避行政相對人的訴訟，經(jīng)常用的手段就是制定規(guī)范性文件，從而逃避法律的追究。因此，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍是貫徹依法行政原則的應(yīng)有之義。

2. 抽象行政行為的可訴性是由抽象行政行為本身的性質(zhì)所決定的。由于抽象行政行為所針對的對象具有普遍性，適用的范圍具有廣泛性，加之適用的效力不止一次。一旦行政機關(guān)的抽象行政行為違法，將會給不特定的多數(shù)人造成損失，與其相比的是具體行政行為即使造成損失也是對特定的個別人造成的，從這層意義上來說，抽象行政行為的危害性和破壞力要比具體行政行為大的多。因此，更有必要將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，以便更好的維護(hù)行政相對人的利益。

3. 將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍有利于改變行政機關(guān)的違法行為現(xiàn)狀。由于現(xiàn)行法律缺少對抽象行政行為的監(jiān)督和制約，而其他的監(jiān)督又不到位，造成了抽象行政行為違法的情況頻發(fā)。地方的一些行政機關(guān)為了爭奪利益和牟取私利，于是便拿起了手中的“有效武器”，使用抽象行政行為來爭奪收費權(quán)、處罰權(quán)和攤派費用等。要想從源頭治理這一現(xiàn)象，就是將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

4. 將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍有利于保護(hù)行政相對人的利益。行政機關(guān)擁有著強大的公權(quán)力，容易侵害相對人的合法權(quán)益，根據(jù)有權(quán)利必有救濟的原則，應(yīng)該將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。否則，就會使處于相對弱勢地位的行政相對人面臨公權(quán)的侵害而更加的束手無策，這也是與現(xiàn)代的民主法治國家的要求所背道而馳的。

5. 將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍有利于維護(hù)我國的法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。由于部分行政機關(guān)的依法行政意識不強，出臺的規(guī)章、命令、決定等規(guī)范性文件不符合法律規(guī)范的位階要求，出現(xiàn)下層次的法律規(guī)范與上層次的法律規(guī)范相沖突以及同一層次的法律規(guī)范相互打架的現(xiàn)象。為了維護(hù)國家法制的嚴(yán)肅統(tǒng)一，有必要將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

（2）可行性

1. 我國的根本法憲法中的有關(guān)規(guī)定為抽象行政行為的可訴性提供了法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國憲法》第五條規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！憋@然，抽象行政行為如果違法，也應(yīng)該受到法律的追究。

2. 我國行政復(fù)議制度的實踐為司法機關(guān)審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗。作為解決行政爭議的《行政復(fù)議法》實施以來，行政復(fù)議機關(guān)在審查抽象行政行為方面，也積累了不少經(jīng)驗，這些都為今后法院審查抽象行政行為奠定了良好的基礎(chǔ)。

3. 國外對抽象行政行為的審查制度也為我們提供了良好的借鑒。如美國在審查抽象行政行為之一的規(guī)章時就確立了兩項審查標(biāo)準(zhǔn)：一是該規(guī)章是適于審查的，二是如果法院不予審查，將給申請審查的相對人造成不利結(jié)果。

四、結(jié)語

綜合以上分析，抽象行政行為在我國當(dāng)前形勢下是具備可訴性和可行性的，應(yīng)當(dāng)納入我國行政訴訟的受案范圍，這對于貫徹依法治國基本方略和促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，維護(hù)相對人的合法權(quán)益具有重要的意義。

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